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Los verdaderos retos institucionales del posacuerdo

  • Jueves, 10 Noviembre 2016 05:28
Jornada electoral San José de Apartadó Jornada electoral San José de Apartadó Foto: Daniela Pastrana /Cortesía: Revista Pie de Página (México)

RafaelGrasa

 

Rafael Grasa
Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Barcelona.
Fue el primer presidente del Instituto Catalán Internacional para la paz (2008-mayo 2016).
Miembro del Consejo Internacional de ¡Basta ya! Actualmente, experto internacional del PNUD para los Diálogos Ejército-Sociedad que organiza la Universidad Nacional y el Ejército de Tierra.

 

 

Suele repetirse, con razón, que la paz que habrá que construir tras las la firma de los Acuerdos de La Habana, y tras el resultado del plebiscito del 2 de octubre, el eventual resultado positivo de un proceso de renegociación en marcha y de alguna fórmula de legitimación y recepción legal, deberá ser territorial y, sobre todo, contar con fuerte apoyo de las instituciones. Comparto eso, pero me permitirán que, a petición de los amigos y las amigas de Corporación Región sea heterodoxo: el reto institucional va mucho más allá de las instituciones formales. Veámoslo.

Empezaré con una obviedad provocadora: las instituciones no son siempre organizaciones formales; de hecho, casi nunca son las organizaciones formales las más importantes de la vida institucional de una sociedad. Para entender eso debemos empezar por recordar que la palabra institución tiene un doble uso: a) una organización fundada para un propósito específico y con reglas escritas y formalizadas, ése es el uso habitual cuando se habla de ellas; y b) una pauta regular de interacción, creada de forma intencional o no intencionada, que implica a dos o más personas. En este último sentido, el sociológico o el antropológico, una institución no es algo formalizado, como sucede en muchas sociedades con la familia o el parentesco, pero fundamental para el funcionamiento de una sociedad. Y ese es el uso básico, por lo que los retos institucionales de este segundo uso son diferentes de los del primero.

Por otro lado, en los últimos tiempos han hecho fortuna, al menos en cuanto a uso generalizado, expresiones como tercer sector, sector voluntario, capital social, sociedad civil o, simplemente, ONG, a menudo afirmando la necesidad de reforzarlas o consolidar su papel. Adicionalmente, hace décadas que se usan expresiones como gobernanza o buen gobierno, a menudo empleadas para analizar o comentar casos concretos de relaciones especiales entre ciudadanía, fuerzas del mercado y administraciones. Por citar un ejemplo bien conocido, las diferencias económicas y sociales entre Italia meridional e Italia del norte fueron explicadas por Robert Putnam apelando al capital social y al diferente papel de las instituciones, incluida la sociedad civil. Poco después, el propio Putnam y otros autores protagonizaron una viva polémica sobre el eventual declive de la sociedad civil en Estados Unidos a partir de los años 90, algo clave, pues no en vano la sociedad civil es considerada desde Tocqueville la gran fuerza motriz del país.

El resultado final es que ciertos autores, y sobre todos ciertos financiadores, han contrapuesto el tercer sector, la sociedad civil (el ciudadano), al primer sector, el Estado y las administraciones (el príncipe) e, incluso en ocasiones, al segundo sector, las fuerzas del mercado (el mercader) . Nada peor, en general y para el caso colombiano, que usar esa contraposición, absurda y alejada del funcionamiento real de la sociedad.

Los tres sectores, por seguir con esa imprecisa terminología importada ya hace años, tienen funciones importantes y no contradictorias, en una sociedad que sale de un conflicto de décadas, de más de un siglo de reproducción intergeneracional de la violencia directa política.

Mi tesis es que, para la construcción de la paz en Colombia, el reto institucional supone justamente centrarse no sólo en las instituciones formales: en nuestras sociedades y, en general, en sociedades sometidas a procesos de transición desde el conflicto armado y a procesos de desarrollo, no se puede gobernar sólo desde el Estado o desde la Administración, de ahí que, huyendo del reduccionismo, la principal institución que se necesita —en el sentido informal—es más Estado y más sociedad civil, pero cada una en su sitio, sin confundirse ni pretender anularse una a la otra. Veámoslo con algún detalle.

“En nuestras sociedades y, en general, en sociedades sometidas a procesos de transición desde el conflicto armado y a procesos de desarrollo, no se puede gobernar sólo desde el Estado o desde la Administración”.

 

Gobierno y gobernanza: los tres sectores y el papel de las instituciones

Empezaré con algo obvio, pero a menudo olvidado: hay que distinguir entre Gobierno, concepto que presupone siempre algún tipo de autoridad central (a menudo lo que denominamos Estado, con las administraciones públicas en un lugar destacado), y gobernanza, mecanismos de orden (incluyendo a veces la capacidad de asignar recursos) que permiten el ejercicio de la autoridad política, económica y administrativa —y por ende la gestión de todos los niveles básicos de la vida social de un país— pero que no necesariamente funcionan desde la existencia de autoridad formales y centralizadas, sino desde la presencia de instituciones, en el sentido sociológico antes mencionado. Dicho de otra manera, al hablar de gobernanza aludimos a un conjunto de mecanismos, procesos, instituciones e incluso valores compartidos mediante los cuales ciudadanos y grupos sociales articulan sus intereses, median sus diferencias y, finalmente, hacen posible el ejercicio de sus derechos y obligaciones legales.

El concepto de gobernanza tiene un campo semántico mayor que el de gobierno: alude o incluye al Estado y las administraciones públicas, pero también al sector privado con finalidad lucrativa (las empresas, las fuerzas del mercado) y al sector privado sin finalidades lucrativas (el llamado tercer sector, la sociedad civil). Implica por tanto, la interacción entre las instituciones propias del Gobierno (a menudo muy formalizadas y normativizadas) y las instituciones no formales propias de los otros dos sectores, a menudo no escritas, altamente informales, a lo que a veces se llama ecología de la gobernanza.

Más concretamente, cinco son las grandes instituciones, o macroinstituciones, habida cuenta que cada una de ellas incluye muchas otras, todas ellas clave para gobernar y presentes de una u otra forma en toda sociedad: a) el sistema legal y de gobierno, con sus diferentes niveles (tres en el caso colombiano); b) los servicios y administraciones públicas (que se encuentran en todos los niveles); c) las instituciones democráticas y representativas (que, en Colombia, incluyen el Congreso o Legislativo pero también los partidos políticos, aparte de los otros poderes del Estado); d) la sociedad civil; y e) los agentes y fuerzas del mercado, incluyendo la propia institución del mercado, mucho más antigua que el capitalismo.

Las dos primeras macroinstituciones (el sistema legal y de gobierno; los servicios y administraciones públicas) y en parte la tercera (las instituciones democráticas y representativas) entran en la esfera del Estado, del príncipe en términos de filosofía política, y la quinta (los agentes y fuerzas del mercado) en el ámbito privado lucrativo. Y parte de la tercera macroinstitución (los partidos políticos cuando no actúan en la esfera de Gobierno, del Estado y del Poder Legislativo), así como la cuarta, la sociedad civil, constituyen justamente el espacio intermedio entre el Estado/Gobierno y el mercado, el espacio de la sociedad civil, el ámbito privado no lucrativo.

Así las cosas, lo que asegura la gobernanza y el bueno gobierno, y en nuestro caso el éxito en la construcción de la paz, es que el Estado garantice y nutra un entorno legal y político apropiado, con una descentralización real. Sin ello, la paz territorial será una simple etiqueta, un rubro o consigna. Adicionalmente, el sector privado lucrativo debe generar ocupación, ingresos y actividad económica, además de manifestar sus opiniones, mientras que la sociedad civil debe facilitar la interacción social y política, movilizando grupos y sectores diversos para que participen en las diferentes actividades políticas, sociales y económicas.

Por ende, el principal reto institucional del posacuerdo es que los tres sectores y las cinco macroinstituciones, en el sentido no formal, tengan fuerza y presencia en el proceso de construcción de paz, interaccionen y manejen bien sus consensos y disensos.

“Lo que asegura la gobernanza y el bueno gobierno, y en nuestro caso el éxito en la construcción de la paz, es que el Estado garantice y nutra un entorno legal y político apropiado, con una descentralización real”.

Recomendaciones para afrontar los retos institucionales para los tres sectores

A. El reto fundamental a batir no es el conflicto, entendido como disputa o antagonismo, sino la violencia directa, tanto la vinculada a la violencia política como muchas otras. Y los conflictos sociales menudean en el posacuerdo. Por consiguiente, en todo territorio y en toda institución resulta clave intentar cambiar la concepción del conflicto, mediante la educación en y para la paz, de manera que se cumplan al menos estas cuatro premisas.

Primera que debe considerarse el conflicto como un fenómeno intrínseco a las relaciones sociales, inevitable, la sal de la vida y, si se maneja bien, un elemento que propicia el cambio y el desarrollo social. El reto no es la eliminación del conflicto, lo cual sería prácticamente imposible, sino administrarlo, regularlo y gestionarlo adecuadamente, de manera que las partes puedan trabajar de forma cooperativa y manejar sus incompatibilidades y diferencias.

Segunda en ese contexto, el enfoque que aspira a transformar los conflictos es clave: aprehende mejor la naturaleza del conflicto y visualiza la paz como algo más que ausencia de violencia directa, al centrarse en la raíz, en las diversas causas, que la originan y reproducen, y por tanto, en los esfuerzos para desactivarlas.

Tercera, de ello se deriva que hay que promover cambios largos (que no acaban con las negociaciones ni poco después de éstas), priorizar inicialmente el manejo de los problemas que dieron origen a la confrontación armada, buscar cómo movilizar y organizar múltiples voluntades y grupos humanos en favor de la solución negociada (con un importante papel de la diplomacia multinivel). Una de las claves del éxito, y por ende un reto, es que las formas de solución para que la paz sea duradera no pueden ser impuestas desde afuera: deben surgir de los actores directos y de las comunidades y sociedades afectadas por el conflicto. Negociar es pues un elemento central de la perspectiva de la transformación de conflictos, y, en ese caso, la aportación/intervención de terceras partes es crucial. Y la negociación no acabará con el eventual éxito de la renegociación entre el Gobierno Nacional y las Farc-EP merced al resultado del plebiscito. De hecho, no hará más que empezar. Las instituciones deben negociar, dentro de cada una de ellas y entre sí.

Y cuarta, de todas formas, hay que estar preparados para los reveses, para los resultados no satisfactorios. En suma, para gestionar las expectativas.

B. La segunda recomendación general tiene que ver con la creación de embriones de infraestructuras de paz, de Comités o Consejos Regionales y Locales de Paz, permanentes y donde actores privados y públicos puedan explorar y cartografiar sus disensos, crear algunos consensos y, ante todo, enfrentar de forma compartida las tensiones que comportará la construcción de la paz a nivel nacional, regional y local. Concretamente, es previsible que se manifiesten cinco tipos de tensiones: respecto del tiempo; respecto de los actores protagónicos y de los lugares; respecto de los mecanismos de producción y reproducción de la violencia; a propósito de las estrategias y la capacidad de combinar visiones diferentes sincrónica y diacrónicamente; y, por último, sobre la ejecución, aplicación, seguimiento y evaluación. Por ocuparnos sólo de una de las formas de tensión, la relacionada con el tiempo y los tiempos, se darán tensiones entre la urgencia y la importancia, con diferentes percepciones de ambas cosas. Conviene al respecto recordar que en el cambio social lo importante es el tiempo largo, la irrigación por goteo. Y, en muchos territorios, la tensión será cultural, derivada del reconocimiento de que en Colombia hay tiempos culturalmente distintos y percepciones temporales muy diferentes, como sucede en el caso de los pueblos originarios, con las mujeres —merced a siglos de atávico proceso de exclusión sistemática de la esfera pública— y, también como en el caso de los jóvenes, que representan las expectativas de futuro y que ven —por falta de oportunidades— que están cuasiexcluidos del presente.

Dicho de otra forma, esas infraestructuras de paz, en sentido práctico, deben crearse buscando coherencia y coordinación entre los niveles nacional, departamental y local, asegurando la complementariedad, y entre las diferentes instituciones y sectores. A nivel departamental o regional, las infraestructuras deberán garantizar la combinación de objetivos nacionales, garantes de la visión general del proceso, y de objetivos departamentales. Estos últimos han de garantizar la especificidad, la apropiación y la focalización en los retos concretos, e incluso el fomento de iniciativas locales, incluso de nivel micro.

En suma, se trata de crear espacios de diálogo, concertación y decisión con actores públicos y privados, que fomenten políticas y actuaciones específicas, que faciliten la búsqueda de financiación de orígenes diversos, con el plus de legitimación que supone la visión regional consensuada por diferentes actores.

Los retos institucionales tienen que ver pues con la articulación de mecanismos de diálogo y de manejo de los disensos, para evitar el mal endémico: la reproducción de la violencia política.

“Los retos institucionales tienen que ver pues con la articulación de mecanismos de diálogo y de manejo de los disensos, para evitar el mal endémico: la reproducción de la violencia política”.

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