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Resumen

En Colombia, las dinámicas de participación ciudadana se rigen por dos lógicas: Institucional y movilización social. Cada vez más se advierte que los actores participativos optan por hacer uso de la movilización, e incluso, por combinar esas dos lógicas en la exigibilidad y reivindicación de sus derechos.

En esos ejercicios participativos interesa examinar el rol que despliegan y en qué medida esas practicas participativas posibilitan una mayor identidad y empoderamiento de los sujetos; aumento en la capacidad de relacionamiento con las autoridades públicas y con otros actores; fortalecimiento del tejido social; generación de contrapoderes sociales y astucia política; o a su vez, en qué sentido las dinámicas participativas y sus actores son permeados por practicas burocráticas, de corrupción y cooptación política que desvirtúan el objetivo de la participación ciudadana.

Participación Ciudadana en Colombia: conceptualización y rol de los actores

Aproximación a los debates

Los enfoques se enriquecen a partir de conceptos, dinámicas y prácticas de los actores, en diferentes contextos y tiempos. El debate de la participación ciudadana está inmerso en las diversas aproximaciones teóricas de la democracia, especialmente, en la perspectiva de avanzar hacia un modelo distinto al liberal, de democracia representativa. En América Latina, se evidencia una alta insatisfacción con este modelo en términos de inclusión política, eficacia gubernamental y justicia social (Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006, pág 11).

El descontento se manifiesta en la emergencia de nuevos movimientos sociales que luchan por sus derechos, y por impulsar modelos innovadores de democracia, en los cuales la intervención de la ciudadanía es clave. Estas expresiones alternativas promueven transformaciones a las reglas de juego, procedimientos y resultados de la democracia representativa. La construcción de la democracia en América Latina no está en el seno de la democracia electoral sino en el potencial que se advierte en la crítica a la democracia representativa y la emergencia de una innovación democrática relacionada con la democracia participativa (Dagnino, Olvera y Panfichi, pág 10).

Boaventura de Sousa Santos indica que la democracia liberal perdió el horizonte de la redistribución social y advierte una crisis del contrato social. La teoría hegemónica de la democracia apuesta por un Estado autoritario, regulador, policial y represor que ejerce control e impide la autonomía de la ciudadanía; pero también, se enfoca en reducir el uso de procedimientos y mecanismos técnicos para elegir a los representantes políticos y no genera condiciones para la intervención ciudadana, en la toma de decisiones políticas, es decir, no concibe la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones y en el control social de la gestión pública. Desde esta óptica, se requiere configurar una democracia contrahegemónica en la que la participación directa, sea una de las apuestas centrales de la plena ciudadanía y de la vida pública.

Chantal Mouffe elabora una crítica a la teoría democrática dominante en el mundo. Su planteamiento se ubica en el hecho de que el disenso y el conflicto están fuera de los límites de una sociedad democrática. Esta perspectiva racional e individualista niega el antagonismo, la constitución de sujetos colectivos y el rol que puede cumplir la pasión, en el mundo de lo político¹. Su teoría de la democracia agonística pone el acento en una sociedad plural, en la que prevalecen muchas redes de poder y en la que existen múltiples voces e identidades de los sujetos, como adversarios (democracia agonística) y no como sujetos enemigos (democracia antagonista). Este enfoque alternativo promueve el reconocimiento del conflicto como ingrediente fundamental de las relaciones sociales y del ejercicio del poder.

En estos debates sobre la democracia también, emerge la discusión sobre el concepto de participación; la noción no está exenta de diversas acepciones. Encontramos definiciones de participación que se enfocan en aspectos como las acciones, agencias y sentidos que despliegan los sujetos, el tipo de participantes, las relaciones y alianzas que se crean en las dinámicas participativas, la edificación de contrapoderes y proyectos políticos, entre otros. Desde las teorías liberales, la participación se asimila a un proceso mediante el cual los actores individuales actúan de forma consciente, racional y autónoma en la consecución de unos beneficios particulares.

Desde las posturas teóricas de los movimientos sociales, se define la participación ciudadana como la intervención de grupos, organizaciones, clases, comunidades y redes (sujetos colectivos) con identidades e intereses definidos y compartidos, en la obtención de beneficios para su grupo u organización o para la sociedad en su conjunto.

Alberto Olvera, en el marco del planteamiento sobre la disputa en América Latina de dos proyectos políticos opuestos, que le apuestan a la hegemonía de poder, identifica dos diferentes formas de definir la participación ciudadana: El proyecto neoliberal la asume como un instrumento que posibilita el mejoramiento administrativo y procesual de la política pública que, se puede ejercer por los agentes privados. El proyecto denominado “democrático-participativo”, concibe la participación como el eje de la práctica política, en la medida en que la ciudadanía interviene en diferentes dispositivos, en los cuales delibera, decide y vigila el conjunto de las políticas públicas de los diferentes niveles de gobierno (Olvera, J. 2009, págs. 2,3). Nuria Cunill, la define como “la intervención de particulares en actividades públicas en tanto portadores de determinados intereses sociales” (Cunill, 1991, p.56). Esta definición da cuenta del accionar de actores sociales con intereses y apuestas, que intervienen en escenarios públicos en los cuales interactúan con el Estado para obtener bienes y servicios.

La participación ciudadana es entendida como la intervención de sujetos individuales y/o colectivos en el escenario público con el fin de acceder a bienes y servicios públicos (inclusión), influir en las decisiones que afectan sus vidas (incidencia), acordar con las autoridades públicas las políticas que permitan el ejercicio pleno de sus derechos (concertación), vigilar la gestión y sus resultados (fiscalización) o expresar el desacuerdo con decisiones de las autoridades públicas (oposición). Dicha actuación, en cualquiera de los sentidos mencionados, puede tener lugar por vías institucionales o a través de la movilización social.

La participación ciudadana es un derecho, es un instrumento útil para involucrar e interesar a la ciudadanía en lo público, acercar y fortalecer las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, aumentar la confianza en las entidades gubernamentales, incidir en las decisiones que se toman en el ámbito público y que tienen relevancia en sus vidas, desde la perspectiva de la exigibilidad de sus derechos, la transparencia y el control institucional y ciudadano de las conductas públicas, y como ingrediente importante de la gestión pública.

De acuerdo con el análisis de las experiencias de participación desarrolladas en varios países y territorios, se encuentra una amplia literatura e investigaciones que dan cuenta de las dinámicas, su desarrollo y los resultados obtenidos. De hecho, en América Latina se fueron configurando espacios institucionales que posibilitaron la intervención de sectores poblacionales en los asuntos públicos, con mayor relevancia en el municipio, y que propugnaban por resolver problemáticas particulares y colectivas en la defensa de sus intereses y derechos, en la optimización de los recursos públicos, en la vigilancia y cuidado de lo público, en la transparencia y probidad del ejercicio de las autoridades públicas en la gestión del desarrollo, en la creación y robustecimiento del tejido social, y en la lucha por la inclusión social y la pluralidad.

Estos procesos no han sido fluidos, continuos ni exentos de dificultades. Los siguientes asuntos han tenido incidencia en la disminución de la intervención ciudadana y en la calidad y alcance de la participación: el marco normativo, los diseños institucionales, la poca apertura y voluntad política de los gobernantes, los intereses de actores políticos, sociales y empresariales –poco proclives a la intervención ciudadana– los recursos financieros, la violencia política, la debilidad del tejido social, las escasas capacidades técnicas y políticas de los actores de la participación, la cooptación de los actores y la escasa autonomía y el desconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos.

El papel de las organizaciones sociales en el ejercicio de la participación ciudadana

En Colombia estos ejercicios se rigen por dos lógicas: Institucional y movilización social². Si bien, la participación institucional fue la modalidad por excelencia, hasta finales del siglo pasado, la irrupción de dinámicas de movilización³ ha ido cobrando fuerza en la primera década de este siglo. Es un hecho que la participación institucional se ha quedado corta en su alcance y resultado y la ciudadanía, ha tenido que encontrar nuevos cauces, vía la movilización, para la exigibilidad y reivindicación de sus derechos. En los ejercicios, se descubren diferentes roles que despliegan los actores, el alcance de los espacios, el empoderamiento de los sujetos en términos del aumento de sus capacidades, la articulación con otros actores, el fortalecimiento del tejido social, la generación de contrapoderes sociales y, astucia política. Pero también se advierte que muchos ejercicios están o han sido permeados por prácticas burocráticas de corrupción y cooptación política que desvirtúan su objetivo. Ejemplo de ello, son algunas experiencias desarrolladas por Consejos Territoriales de Planeación y Comités de Veeduría Ciudadana que atienden los requerimientos de las autoridades públicas en detrimento de los intereses colectivos.

Entre 1986 y 2018 han sido creados en el país, 130 espacios institucionales de los cuáles, el 58.5% son sectoriales, el 28.5% poblacionales y el 13% de gestión pública⁴. Los primeros creados, tenían un carácter más social que mixto; no obstante, se advierte que del universo de espacios creados hasta 2018, el 88.5% son mixtos y sólo el 11.5% tienen un carácter social. En una encuesta realizada por Foro Nacional por Colombia en el 2018 se constata que del universo de encuestados el 36.5% indicó que no le interesaba participar. El 63.5% reconoce la participación como ingrediente esencial de la gestión pública y, por tanto, han intervenido en espacios institucionales; el 8% son líderes sociales (4.4%) y activistas (3.6%).

Del universo de agentes participativos sólo el 20,5% pertenecen a una organización o grupo social. Esta situación puede significar que las personas ya no se aglutinan en estas formas organizativas; un punto para reflexionar, por cuanto estos espacios se nutren de la representación de las organizaciones sociales. Varias razones explican esta situación: Desinterés en trabajar por la exigibilidad de los derechos y en apuestas colectivas, niveles de burocratización y baja representatividad de las organizaciones, cooptación por parte de movimientos o partidos políticos, falta de tiempo, etc. Cualquiera que sea la razón pone de presente la debilidad del tejido social que impide que la ciudadanía se constituya en un contrapoder, en el sentido del poder de control del ciudadano para relacionarse más horizontalmente con otros actores y el Estado, en la presentación de iniciativas y en la incidencia en lo público (Fung y Wrigh, s.f)

En el caso de las movilizaciones acaecidas en el país desde el 2002 hasta el 2017⁵ se advierte que, en mayor proporción, están relacionadas con temas de políticas públicas, derechos planeación y ordenamiento territorial, y en menor proporción con el incumplimiento de pactos por parte de las autoridades y de las empresas, impactos ambientales y asuntos laborales. Muchas de las movilizaciones no se producen sólo en momentos coyunturales, también, responden a visibilizar los diversos proyectos políticos, culturales y sociales de las organizaciones, movimientos sociales y comunidades. Los agentes que participan son en su mayoría comunidades étnicas y campesinas, organizaciones comunitarias, sindicatos, estudiantes, el sector gremial, iglesias, animalistas, LGBTI y movimientos feministas.

La ciudadanía acude a estas modalidades de participación debido, entre otras cosas, a la poca efectividad de los espacios, a la no respuesta de los diferentes gobiernos a sus demandas y al cumplimiento de los derechos y garantías de la ciudadanía. Muchas veces, los repertorios de actuación de grupos y organizaciones sociales combinan las acciones en espacios institucionales de participación con movilizaciones sociales.

Los actores que están sobresaliendo en los espacios institucionales son: la juventud, las víctimas, las mujeres, comunidades étnicas y la tercera edad. En los últimos diez años es notorio su papel en la defensa de sus identidades, la reivindicación de sus derechos (mujeres, jóvenes, LGBTI, indígenas, afros, víctimas, ambientalistas, campesinos), sus apuestas y contribuciones a la democracia y a la garantía de derechos en el país y en los territorios. Es un hecho que algunas organizaciones y movimientos sociales, grupos poblacionales y sectoriales han construido narrativas culturales y políticas que han puesto de presente sus derechos, demandas y apuestas por un país más democrático, participativo y en paz, y han trabajado por ser reconocidos como sujetos políticos.

La construcción de paz, la defensa de la vida, la salud, la cultura, los servicios públicos, el medio ambiente, la educación, mujer y género y víctimas, son los ámbitos de los dispositivos institucionales en los que los agentes participativos se interesan mayoritariamente, y en los cuales despliegan una serie de repertorios de acción que están ligados a dinámicas reivindicativas, de diálogo, negociación, formulación y defensa de iniciativas ciudadanas, control social e incidencia.

A la luz del análisis de las experiencias participativas, los agentes participativos continúan apostándole a la intervención en escenarios públicos en la mira de defender los derechos de varios sectores sociales, garantizar la inclusión social y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades. Ello ha implicado elevar sus capacidades en términos de: mejorar sus estrategias de actuación y de demandas, apostarle a la construcción de iniciativas, aceptar el diálogo, la deliberación y la negociación como herramientas para la incidencia, erigirse como contrapoderes y lograr contribuir en la elaboración de políticas públicas y leyes, en la vigilancia y control social, en la defensa del territorio, en la exigibilidad de sus derechos, en la apuesta por la paz , en el cuidado y construcción de lo público.

Dos experiencias son ejemplo significativo de la participación de organizaciones y movimientos sociales en la construcción de leyes en el país, (formulación de la ley 1757 de 2015, Ley de participación ciudadana, y la construcción de los lineamientos de la Ley Estatutaria de garantías y promoción de la participación ciudadana y otras actividades, emanadas del punto 2 del Acuerdo Final), se constató que los agentes participativos se erigieron como un contrapoder social, en la medida en que sus planteamientos y propuestas fueron presentadas, sustentadas y argumentadas en los diferentes espacios de diálogo, y finalmente, tenidas en cuenta en la formulación final del proyecto de Ley. Fue un escenario por excelencia de gobernanza participativa, y de constatación de una ciudadanía defensora de sus derechos sociales, políticos y culturales.

De otro lado, en las experiencias participativas tanto institucionales como de movilización también, resaltan las diferentes voces ciudadanas que propungan por ser incluidas y por el reconocimiento de sus identidades y apuestas. La participación posibilita la apertura a escuchar y reconocer a “otros” y “otras”, a promover sus apuestas y demandas, y a intervenir en los escenarios públicos. En otras palabras, en los espacios de participación emergen nuevas ciudadanías que buscan insertarse en espacios públicos con el propósito de luchar contra las discriminaciones y por demandar el reconocimiento de las diferencias, la inclusión y la equidad y, por la defensa de sus derechos a la educación, al medio ambiente, a la salud, al empleo, entre otros. Desde esta línea es claro que las mujeres, la juventud, las víctimas y defensores del medio ambiente y del territorio, son quienes más notoriedad e incidencia tienen en los escenarios de participación y, contribuyen al afianzamiento de la democracia en los territorios y en el país.

A pesar de los múltiples obstáculos que se presentan en ejercicios participativos, del escaso alcance que tienen los espacios institucionales , de la estigmatización de los dispositivos de movilización ciudadana, y de los resultados obtenidos, en algunos casos, se evidencia que la participación es un mecanismo imprescindible para la democratización. De estas modalidades de actuación participativa se denota la existencia de una sociedad diversa, como lo señala Chantal Mouffe, una sociedad plural en la que existen diferentes identidades y voces que se pronuncian y posicionan sus identidades y proyectos políticos en los espacios de participación (Olvera, J. 2009) en los cuales dialogan, deliberan, construyen iniciativas y logran incidir en la definición de políticas, normas y programas.

De otro lado, las dinámicas de participación coadyuvan a generar una ciudadanía activa, como la denomina Boaventura de Sousa Santos, que promueve la defensa y exigibilidad de los derechos, la visibilización de las demandas ciudadanas, la construcción de iniciativas y propuestas relacionadas con políticas sociales y normas, la articulación de intereses, actores, y la asunción de prácticas democráticas. De igual forma, se advierte la emergencia de contrapoderes sociales (Fung y Wrigh, S.F) que en diferentes espacios públicos logran posicionar sus iniciativas e inciden en diseños institucionales, normativos y de gestión pública. Este punto es clave en cuanto los agentes participativos logran configurar relaciones más horizontales con las autoridades públicas y con otros actores, en las dinámicas de deliberación, concertación y toma de decisiones. Por ello es fundamental seguirle apostando a las dinámicas de participación en el país y a configurar una ciudadana activa, con capacidad de diálogo y de constituirse en un polo fuerte de la relación con el Estado.

Referencias bibliográficas

Cunill, Nuria (1991).

Dagnino, Evelina; Olvera, Alberto y Panfichi, Aldo. (2006). La Disputa por la construcción democrática en América Latina, Fondo de Cultura, Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, Universidad Veracruzana, México.

Fung, Archon y Wright, Eric O. (s.f.). Democracia en profundidad. Nuevas formas institucionales de gobierno participativo con poder de decisión, Bogotá, , Universidad Nacional de Colombia.

Mouffe, Chantal, Democracia, Ciudadanía y la cuestión de la pluralidad, En: Alvarez, L., C. San Juan y C. Sanchez Mejorada (coord..). Democracia y exclusión. Caminos encontrados en la Ciudad de México. México: Universidad Nacional Autónoma de México. Universidad Autónoma Metropolitana. Universidad Autónoma de la Ciudad de México. Instituto Nacional de Antropología e Historia. Plaza y Valdés. 2006.

Olvera, Alberto, Las relaciones entre democratización y participación en México: apuntes para su historia; en Revista Controversia, No. 191, Bogotá, 2008, Págs. 71-104.

Santos, Boaventura (org.). Democratizar a democracia: os caminos da democracia participativa. Civilizaçao Brasileira, Río de Janeiro, 2002.

Velásquez, Fabio y González, Esperanza, La Ley estatutaria de participación en Colombia. Un escenario de relaciones entre Estado y sociedad civil. Ponencia presentada al Congreso de Lasa 2012. San Francisco, mimeo, 2012.

Palabras clave:

Participación ciudadana, actores, democracia, inclusión política, derechos.

Notas al pie:

^{1 Mouffe distingue la diferencia entre “lo político” y “la política”. El término político se refiere al antagonismo que está inmerso en todas las sociedades y que surge en la multiplicidad de las relaciones sociales y, por tanto, puede tomar diversas formas en su expresión. La política es el conjunto de prácticas, discursos e instituciones que intentan organizar la coexistencia entre los individuos mediante el establecimiento de una reglas de juego y un orden establecido. Coexistencia que no está libre de conflicto, que se ven afectados por la dimensión de lo político (Mouffe, Chantal, 2006, págs. 4 y 5).
2 La lógica de la institucionalidad se ubica en la idea del derecho a la participación vía el ejercicio de normas de derecho positivo que define quiénes pueden participar, en qué espacios, cuál es el alcance, los instrumentos, procedimientos y resultados. La movilización se rige por las estrategias y acciones colectivas que los actores desarrollan, a partir de sus necesidades e inteseses, para alcanzar objetivos comunes.
3 De acuerdo a la investigación sobre participación ciudadana en Colombia, adelantada por Foro Nacional por Colombia, desde el año 2002 se ha incrementado de manera notoria las expresiones de movilización en el país. Cinep registra 12.078 movilizaciones sociales hasta el año 2017.
4 Datos de la Fundación Foro Nacional por Colombia, diciembre de 2018.
5 Datos del Estudio sobre participación ciudadana en Colombia, 2002-2018 que está adelantando la Fundación Foro Nacional por Colombia.}