Lorena Zárate
Presidenta de la Coalición Internacional del Hábitat. Es Historiadora en la Universidad de La Plata. En 2004 y 2005 participó en la elaboración y difusión de la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad. También colaboró con la Relatoría Especial de la ONU para el Derecho a la Vivienda Adecuada y con la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos en la elaboración de informes temáticos y recomendaciones para gobiernos nacionales y locales en relación con las medidas para garantizar los derechos a la tierra y a la vivienda y el derecho a la ciudad a escala global.
Desde hace medio siglo, el derecho a la ciudad funciona como potente bandera de reivindicaciones y luchas urbanas, así como tópico recurrente del debate académico multidisciplinario en diversos lugares del mundo. Se encuentra ya formulado y reconocido en instrumentos jurídicos y políticas públicas locales y nacionales, y cada vez son más frecuentes las referencias al derecho a la ciudad en documentos internacionales.
El Foro Social Mundial (en sus diversas ediciones globales, regionales y temáticas), instaurado a inicios del nuevo milenio, constituyó uno de los espacios fructíferos para intercambios y debates que permitieron caminar en la construcción colectiva de este nuevo paradigma para asentamiento humanos más justos, democráticos y sustentables. ¿Qué avances, retrocesos y desafíos vemos desde entonces? ¿Cuáles son los debates más relevantes y qué rol están asumiendo las organizaciones y colectivos organizados en diversas partes del mundo?
El derecho a la ciudad: utopía en movimiento
Introducción
El derecho a la ciudad ya cumplió medio siglo, pero todavía tiene mucho camino por recorrer. Un camino arduo y complejo, porque se trata de un derecho no convencional que nos plantea una transformación profunda, radical incluso, de las sociedades y los territorios en los que vivimos. Un camino urgente y necesariamente colectivo, capaz de movilizar y articular muchas voces indignadas, luchadoras y esperanzadas, que multiplican utopías valientes en un contexto desafiante de múltiples crisis a escala planetaria.
Frente a la agudización de la desigualdad, la injusticia, la segregación socio-espacial y la devastación ambiental, provocadas por un modelo capitalista, colonial y patriarcal, el derecho a la ciudad funciona desde hace medio siglo como potente bandera de reivindicaciones y luchas urbanas, así como tópico recurrente del debate académico multidisciplinario en diversos lugares del mundo. Se encuentra ya formulado y reconocido en instrumentos jurídicos y políticas públicas, tanto a nivel local como nacional, y cada vez son más frecuentes las referencias al derecho a la ciudad en documentos internacionales.
Ya sea como eslogan y hoja de ruta para la movilización social, tópico de investigación-acción, elemento articulador de un nuevo marco legal o componente de programas municipales, el derecho a la ciudad podría verse como una suerte de tríptico: reclamo-llamado de atención-y compromiso de transformación. Porque los enfoques y herramientas que propone emanan de una visión alternativa de los derechos humanos y la ciudadanía (en los bordes de la tradición liberal occidental), al tiempo que buscan avanzar en la profundización de la democracia (no sólo representativa sino directa, comunitaria) y el fortalecimiento de la autonomía local.
Más aún, este derecho-compromiso supone comprender la ciudad-región como metabolismo eco-social, recuperando territorios para la vida, los cuidados, la solidaridad, la reciprocidad, la complementariedad y el bien común; denunciando y confrontando las agendas que promueven la ciudad “competitiva” o “inteligente” en beneficio exclusivo del lucro y los intereses corporativos, en entornos urbanos cada vez más divididos (aunque homogeneizados), privatizados y vigilados. Se distancia claramente de la apología de la “urbanización inevitable” y de la vida urbana como única forma de vida posible y deseable, asumiendo su responsabilidad en relación a las áreas rurales y naturales, a las poblaciones indígenas y campesinas, y a las generaciones futuras.
El Foro Social Mundial y otros procesos internacionales fueron espacios fructíferos para intercambios y debates que permitieron caminar en la construcción colectiva de este nuevo paradigma para asentamientos humanos más equitativos, justos, democráticos y sustentables. Tanto para quienes pudieron participar activamente de estos eventos como para quienes los fueron siguiendo a distancia, las reflexiones críticas, los documentos y agendas compartidas que de ahí surgieron se convirtieron en inspiración y guía para un gran número de iniciativas locales y nacionales, que a su vez siguen alimentando articulaciones y propuestas globales renovadas.
Al cumplirse dos décadas de andado este camino parece oportuno repasar algunos de los hitos y retos en la construcción social de este derecho-compromiso colectivo, así como reflexionar sobre su relevancia y potencial transformador a la luz de los desafíos que nos plantea el contexto actual.
¿Qué derecho? ¿Qué ciudad? La construcción social de un derecho colectivo
Los derechos y las ciudades son productos histórico-sociales que condensan y confrontan realidades, aspiraciones e imaginarios diversos y siempre dinámicos. El derecho a la ciudad se inscribe por supuesto en esta trayectoria y como tal representa un proceso amplio, abierto y en constante movimiento (no libre de tensiones), de ida y vuelta permanente entre la práctica y la teoría, lo local y lo global, la institucionalización y la autonomía. Así, tanto su conceptualización como las luchas que aglutina no tienen ni pueden tener una delimitación e interpretación única ni definitiva.
Los reclamos individuales y colectivos por ser parte de la construcción material, política y simbólica de la vida urbana datan sin duda de tiempo atrás, pero la primera formulación explícita en forma de nuevo derecho se dio a fines de la década de los sesenta del siglo pasado en la periferia de París, cuando se poblaba de inmigrantes empobrecidos empujados por la explotación, las guerras y la violencia. En la por entonces recién inaugurada universidad de Nanterre era profesor Henri Lefebvre, un intelectual cuyo trabajo hasta ese momento había cubierto un amplio espectro de cuestiones, desde debates filosóficos y críticas al nacionalismo y el nazismo así como estudios de sociología rural o la vida cotidiana en la sociedad industrial de la posguerra.
En su conceptualización, este derecho, colectivo y complejo, perteneciente a todas y todos los habitantes (y no sólo a quienes poseen propiedades, como en la antigüedad clásica), implica democratizar la sociedad y la gestión urbana no simplemente accediendo a lo que existe sino transformándolo y renovándolo. Para ello propone recuperar el valor de uso (la función social) de la propiedad por sobre su carácter-privilegio de mercancía y hacer efectivo el derecho a participar en la toma de decisiones.
En otras palabras, una sociedad injusta y desigual construye una ciudad también injusta y desigual, y no será posible cambiar una sin cambiar la otra. La ciudad se vuelve entonces resistencia y obra-creación social, más allá de las lógicas del Estado y el mercado, contra la segregación socio-espacial y la fragmentación funcionalista de la vida cotidiana (Molano Camargo, 2016). Sus análisis y escritos se hicieron eco a la vez que alimentaron el malestar obrero, estudiantil, feminista y ecologista de la época, una de cuyas expresiones más prominentes fueron las revueltas del ‘Mayo del 68’ que desde Nanterre y París dieron la vuelta al mundo.
Al mismo tiempo, el avance de la urbanización popular y la ciudad hecha por la gente era ya claramente visible en muchos rincones de América Latina, producto de la migración masiva del campo a la ciudad vinculada sobre todo a procesos de industrialización que, con diversos ritmos y variantes, comenzaron a desarrollarse en varios países desde el período de entreguerras. Las demandas por acceso a suelo, vivienda, servicios y equipamientos públicos fueron centrales en la conformación paulatina de un movimiento por la reforma urbana que, inspirada en los postulados y avances de la reforma agraria, fue cobrando fuerza hasta desembocar a fines de la década de los ochenta y principios de los noventa en reformas constitucionales como las de Brasil y Colombia.
La movilización social valiente, que desafiaba contextos autoritarios y de dictaduras criminales, así como la práctica comprometida y militante de profesionales (de arquitectura, urbanismo, trabajo social, sociología y derecho, entre muchas otras disciplinas), y la reflexión y debate de un ámbito académico no ajeno a las tensiones y aflicciones de su tiempo, fueron algunos de los factores clave que se tradujeron en propuestas de marcos legales, instituciones, políticas y programas que pretendían vincular las orientaciones de la política urbana a las preocupaciones por la justicia social y la sustentabilidad.1 Su aplicación e implementación a lo largo de estas décadas no ha estado, por supuesto, libre de obstáculos y retrocesos, tanto políticos e institucionales como sociales y culturales.
Luchas locales, luchas globales
Estas iniciativas locales y nacionales cobran dimensiones globales en el marco de eventos internacionales que permitieron profundizar los debates y ampliar exponencialmente las articulaciones y alianzas. La Cumbre de la Tierra (Rio de Janeiro, 1992), las Conferencias de Hábitat I (Vancouver, 1976) y Hábitat II (Estambul, 1996), la Asamblea Mundial de Pobladores (Ciudad de México, 2000) y las varias ediciones del Foro Social Mundial celebradas al inicio del nuevo milenio fueron espacios muy fructíferos en los que convergieron una gran diversidad de actores y temáticas.2 Fue allí que se avanzaron intercambios entre experiencias en marcha y se elaboraron nuevos consensos y propuestas colectivas, como la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (2005).
En un proceso de retroalimentación intencionada y consciente, esta Carta retoma y amplía orientaciones y principios de otros instrumentos previos como la Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad (2000) y el Estatuto de la Ciudad en Brasil (2001). A su vez, muchas de esas propuestas han sido incluidas en documentos firmados por gobiernos nacionales y locales, entre los que destaca la Constitución de Ecuador, sancionada en 2008, y la Carta-Agenda Mundial por los Derechos Humanos en la Ciudad promovida por la red de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (2010). Durante la última década, ha inspirado numerosos debates similares y otros textos colectivos, incluyendo la Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad impulsada por el movimiento urbano popular y aprobada por todos los órganos de gobierno local en 2010, base importante para su primera Constitución (2017).
Paralelamente, el estallido de la burbuja inmobiliaria y la crisis económico-financiera que le siguió marcaron una oleada de movilizaciones masivas que dieron origen a nuevos y renovados movimientos sociales, con altísimo protagonismo de las juventudes. Calles y plazas tomadas se convirtieron, una vez más, en escenario para la manifestación de reclamos y la construcción de alternativas con expresiones tales como “l@s Indignad@s”, “Occupy” o “la Primavera árabe”. El derecho a la vivienda y el derecho a la ciudad fueron parte central y explícita de esas luchas y experimentaciones, que abarcaron desde la solidaridad contra los desalojos y la ocupación de edificios abandonados, hasta la defensa de los espacios públicos, la lucha contra los autoritarismos y la necesidad de la profundización de la democracia en muchos lugares del mundo.
En dicho contexto, y al cumplirse una década de la aprobación de la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, varias redes y organizaciones nos embarcamos en la promoción de un espacio renovado para la reflexión y la actuación conjunta a nivel local e internacional: la Plataforma Global por el Derecho a la Ciudad (PGDC), formalmente lanzada a fines de 2014 en Sao Paulo, Brasil.3 Desde entonces, una serie de encuentros presenciales y virtuales han permitido avanzar en la definición de una agenda y un plan de acción común. El proceso preparatorio de la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible (conocida como Hábitat III) y la negociación de su producto principal, la Nueva Agenda Urbana, fueron el marco que permitió la articulación de un gran número de actores y colectivos que trabajaron en contenidos y estrategias compartidas.4 Luego de dos años de intensa movilización e incansables esfuerzos de cabildeo de parte de redes internacionales de la sociedad civil y los gobiernos locales, el derecho a la ciudad se introdujo como parte de la “visión compartida” en la Declaración de Quito, la sección inicial de acuerdos políticos dentro de la Nueva Agenda Urbana (artículos 11 a 13).
Para quienes integran la PGDC, el derecho a la ciudad consiste en el derecho de todas y todos los habitantes (presentes y futuros; permanentes y temporales) a usar, ocupar, producir, gobernar y disfrutar ciudades, pueblos y asentamientos justos, inclusivos, seguros y sostenibles, entendidos como bienes comunes. En términos generales, puede afirmarse que este derecho:
a) Aglutina derechos ya reconocidos (individuales y colectivos, temáticos y por sector de población) y plantea sus especificidades en el contexto urbano, a la vez que ofrece el marco para la creación y el reconocimiento de nuevos derechos vinculados a la vida urbana.
b) Aporta una dimensión concreta, espacial-territorial, a los principios de integralidad e interdependencia de los derechos humanos ya reconocidos, así como a las obligaciones de respeto, protección y realización.5
c) Ofrece principios y lineamientos para el diseño e implementación de políticas urbanas que avancen hacia la justicia social y la sustentabilidad con enfoque de derechos humanos.
d) Ofrece herramientas concretas para el fortalecimiento de la democracia a nivel local.
e) Profundiza y trasversaliza un enfoque de género y feminista en la política urbana y la construcción, gestión y transformación de la ciudad.6
f) Reconoce y apoya economías del cuidado, inclusivas, solidarias y transformadoras.7
g) Integra una dimensión de ‘ciudad-región’ (más allá de los límites político-administrativos e incluso de la gestión metropolitana) que toma en cuenta las dinámicas de articulación/tensiones entre lo urbano, lo peri-urbano y lo rural (en muchos casos incluye poblaciones campesinas e indígenas), así como las características y metabolismos socio-ecológicos de los asentamientos humanos de diverso origen, tamaño y demografía.
h) Incorpora la preocupación por el cuidado de los bienes comunes, buscando avanzar en la satisfacción y el cumplimiento de derechos pero consciente de los límites planetarios, la crisis ambiental y la necesidad de una transición en la matriz energética (se acerca así a las propuestas que promueven los derechos de la naturaleza, el buen vivir, el decrecimiento, etc.).
Gráfica: Los componentes del derecho a la ciudad
según la Plataforma Global por el Derecho a la Ciudad (2018)
Así entendido, el derecho a la ciudad implica la realización de los derechos humanos en la ciudad pero también el reconocimiento y fortalecimiento de los derechos de las ciudades, como entes políticos colectivos y autónomos frente a poderes nacionales, organismos internacionales, instancias multilaterales y actores económicos y financieros globales. Resalta el derecho a conformar y definir una comunidad política local que garantice condiciones de vida adecuadas para todas y todos, así como mecanismos de diálogo, rendición de cuentas y contrapesos entre habitantes y autoridades públicas. Por lo tanto, la implementación del derecho a la ciudad requiere el fortalecimiento de la democracia nacional y local, y una mayor descentralización política, administrativa y presupuestaria (con instrumentos fiscales y de redistribución adecuados), asegurando condiciones y mecanismos para que colectivos y comunidades puedan participar en la planificación y gestión del territorio.
Convergencias abiertas y diálogos pendientes ante los desafíos actuales
Con más de la mitad de la población mundial viviendo en áreas urbanas y con esa tendencia en aumento, se vuelve crítico y urgente avanzar en la conceptualización e implementación de nuevos paradigmas que nos permitan garantizar ciudades, pueblos y asentamientos humanos más justos, democráticos y sustentables. El derecho a la ciudad, construido colectivamente, pretende aportar una visión compartida y estrategias concretas para impulsar los cambios que las personas y el planeta están reclamando.
Los desafíos son sin duda enormes. Estos últimos cincuenta años, que son los de su difusión y profundización, son también los de un aumento salvaje en la desigualdad socioeconómica y en la segregación socio-espacial. En la mayor parte de nuestros países y nuestras ciudades, este medio siglo se ha caracterizado por una acelerada y en muchos casos violenta concentración de la renta (del poder económico, político y cultural), la disminución del gasto (la inversión) y la protección social, y la precarización del empleo. Cada vez más, los Estados-nación y muchas de sus instituciones parecen o bien impotentes o bien cómplices activos en beneficio de los privilegios y las ganancias de unos pocos, a expensas de las mayorías.
Particularmente alarmantes son las tendencias de aumento descontrolado del precio del suelo (y por lo tanto del costo de las viviendas y los alquileres) frente a la disminución del poder adquisitivo real, por salarios congelados o a la baja, debido a tipos de cambio desfavorables para las clases trabajadoras, en particular para las mujeres, la juventud y las minorías visibles y discriminadas. Al mismo tiempo, la gentrificación y la expulsión de grupos tradicionales y de menores ingresos de barrios consolidados y centrales de nuestras ciudades se vuelven un factor fundamental de empobrecimiento de grandes sectores de la población. Ciudades divididas, que reflejan y a la vez reproducen sociedades profundamente fragmentadas y desiguales, acosadas por el avance de la discriminación, el racismo, la misoginia y violaciones constantes a la dignidad humana, en un contexto alarmante de pérdida de derechos conquistados y una ola creciente de dogmas y prácticas autoritarias y violentas.
A esto se suma la salvaje explotación y destrucción de la naturaleza, la apropiación privada de los bienes comunes, la falta de apoyo a la vida rural, campesina e indígena, y a la producción (agrícola, pesquera, forestal) familiar en pequeña escala. Como sabemos, nuestras ciudades son responsables de la mayor parte de las emisiones de gases de efecto invernadero, con patrones de producción, distribución, consumo y generación de residuos vinculados a flujos y prácticas totalmente insostenibles.
En este contexto, en su triple condición de reclamo-llamado de atención-compromiso, el derecho a la ciudad parece más pertinente y urgente que nunca: La defensa y ampliación de los espacios y los bienes públicos y comunitarios, junto con el poder movilizador y emancipador de la diversidad y la cultura al alcance de todas y todos; la promoción de la función social de la tierra y la propiedad, en oposición a las prácticas de especulación y las políticas y proyectos que generan desalojo, desplazamiento y despojo; la movilización de las mujeres, adolescentes y niñas por barrios y ciudades seguras y sin violencia; la gestión colectiva, responsable y sustentable de los bienes comunes incluyendo el agua, los bosques, los alimentos y los residuos; el derecho a forjar nuestros asentamientos (producción social del hábitat) y la democratización de los espacios de toma de decisión, así como los esfuerzos comunitarios para la construcción de la paz territorial son algunas de los cientos de luchas que reclaman y crean cotidianamente ciudades para la vida.
A la vez, y en gran medida como fruto de las manifestaciones y los procesos de organización ciudadana ocurridas hace más de una década, se renuevan plataformas políticas locales y surgen opciones electorales al margen de los partidos políticos tradicionales. En el marco de lo que se ha dado en llamar el nuevo municipalismo, se multiplican las ciudades y regiones que se proclaman “rebeldes” frente a lineamientos y políticas nacionales o internacionales que pretenden imponer agendas de austeridad, discriminación y mayor injusticia social; “valientes” frente a los discursos del miedo y la avaricia de capitales financieros e inmobiliarios globalizados que pretender operar sin controles; “libres” de minería, fracking y otras prácticas extractivistas que implican devastación de territorios y comunidades; como “santuarios” que acogen solidariamente a personas migrantes y refugiadas; o bien “feministas”, porque comprenden las experiencias diferenciadas que mujeres y hombres de diversas edades, identidades y condiciones tienen del espacio, sus roles socialmente construidos, la inequidad de su voz en la toma de decisiones, y sus concepciones y formas de ejercer el poder. Ciudades educadoras, ciudades de la memoria y la justicia, ciudades de derechos humanos que marcan claramente sus posicionamientos y propuestas para la construcción de una sociedad basada en otros valores.8
El derecho a la ciudad es por supuesto parte de una plataforma política mayor, que habla de otros mundos, de otras sociedades, de otras ciudades y de otros territorios posibles, donde las personas y la naturaleza, y no la acumulación material indefinida y las ganancias, estén al centro de las preocupaciones y acciones. La necesidad de una ética humanista renovada, de cuidado, ayuda mutua y solidaridad resulta hoy central en el urgente llamado y las propuestas convergentes de movimientos masivos que impulsan la recuperación de nociones milenarias y contemporáneas como las vinculadas al buen vivir, el decrecimiento o un eco-feminismo vivificado. No caben dudas de que para seguir caminando y ser relevante en el contexto actual, tanto la práctica como la teoría del derecho a la ciudad deberán profundizar en estas convergencias abiertas y adentrarse en los muchos diálogos pendientes que nos permitan articular la indignación y las utopías radicalmente transformadoras que hoy recorren el mundo.
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The Right to the City and Cities for All, Policy Paper 1, Habitat III, United Nations, 2017. Recuperado de este enlace.
Derecho a la ciudad, luchas urbanas, debate, políticas públicas, desafíos.
1 En ese marco, las leyes de reforma urbana y ordenamiento territorial en Colombia (Ley Nº 9 de 1989 y Ley Nº 388 de 1997, respectivamente) y el Estatuto de la Ciudad de Brasil (Ley Nº 10257 de 2001) establecerán la función social y ecológica de la propiedad y de la ciudad como ejes rectores fundamentales del desarrollo urbano. Para ello, incluyen una serie de directrices, disposiciones e instrumentos sobre el uso del suelo, la regulación de la propiedad privada, la regularización de la ocupación y la tenencia de la tierra, la inducción del desarrollo urbano y la redistribución de cargas y beneficios colectivos de la urbanización, así como medidas de gestión democrática (participativa) de la ciudad y de política económica, tributaria y financiera vinculadas al ordenamiento urbano y territorial.
2 Como referencia sobre el FSM se pueden consultar este enlacey este enlace En casi todas las ediciones se organizó una Carpa por el Derecho a la Ciudad, la cual en una ocasión contó con la presencia de David Harvey (Belém do Pará, Brasil, enero de 2009), geógrafo inglés de amplia y reconocida trayectoria sobre el tema pero quien hasta ese momento no había tenido oportunidad de compartir debates y conocer las experiencias y propuestas avanzadas por los movimientos urbanos en América Latina (la transcripción de su intervención está disponible en este enlace).
3 Para más información ver este enlace (página en construcción) y/o este enlace (página anterior). Decenas de redes internacionales y organizaciones locales y nacionales de más de cincuenta países de todo el mundo hacen parte de la Plataforma y participan en la promoción de diversas iniciativas de formación, movilización e incidencia (como las organizadas por Corporación Región en Medellín en abril de 2019).
4 Para más detalles sobre el proceso, la conceptualización y los vínculos del derecho a la ciudad con la Nueva Agenda Urbana (2016) y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (2015) consultar los materiales producidos por la Plataforma Global por el Derecho a la Ciudad citados en la bibliografía.
5 Al respecto consultar los artículos de Pisarello y Tedeschi, o Baldiviezo et al. citados en la bibliografía.
6 Ver en particular la publicación ¿Quién cuida en la ciudad? Aportes para política urbanas de igualdad a cargo de CEPAL.
7 Entre otras fuentes interesantes, se puede ver el trabajo adelantado por WIEGO-Women in Informal Employment Globalizing and Organizing (http://www.wiego.org/) y RIPESS-Red Intercontinental de promoción de la economía social y solidaria (http://www.ripess.org/?lang=es).
8 Para conocer más detalles sobre algunos de éstos y otros casos relevantes se puede consultar el Atlas de Utopías y ciertas publicaciones incluidas en la bibliografía. También puede ser de interés revisar el Manifiesto municipalista por el derecho a la vivienda y el derecho a la ciudad promovido por la Alcaldesa de Barcelona, la Relatora especial de las Naciones Unidas para el Derecho a la Vivienda Adecuada y la red de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos a partir de 2018, que cuenta hoy con el apoyo de cuarenta gobiernos locales y metropolitanos en todas las regiones del mundo (ver enlace), incluyendo la ciudad de Medellín.