Los acuerdos de La Habana abrieron la oportunidad para pensar a profundidad un problema que ha marcado desde siempre la historia de Colombia: el problema de la tierra; de su uso, acceso y distribución, de la institucionalidad para su administración, planeación y gestión. Es importante porque en Colombia no solo han sido notorias las dificultades de acceso a la tierra por parte de pequeños y medianos productores, o por quienes no disponen de este activo productivo, sino la debilidad de los derechos de propiedad y la incapacidad del Estado para garantizarlos. La lucha por el acceso a la tierra ha configurado innumerables conflictos entre propietarios, campesinos y colonos, entre estos y el Estado, y desequilibrios entre la sociedad rural y urbana¹.

Los conflictos iniciaron en la Colonia pero se exacerbaron en los años veinte y treinta del siglo XX, y la problemática se ha hecho más crítica en los últimos treinta años a raíz de la penetración del narcotráfico, el paramilitarismo y el control y apropiación territorial que han puesto en práctica las guerrillas, en suma, a raíz del conflicto armado interno que ha tenido su principal asiento en el sector rural (Machado, 2009). Conflicto armado que, a su vez, ha encontrado el motor de origen y perduración en la apropiación, el uso y la tenencia de la tierra (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2013). Todo esto, unido a las débiles políticas estatales, ha provocado el desplazamiento forzado de cerca de siete millones de personas, la mayoría campesinos.

La tierra² ha estado en el centro de la disputa por su valor económico, pues es un bien que genera riqueza, confiere prestigio y permite el acceso a otros recursos naturales, y por su valor estratégico-militar, porque en el marco del conflicto armado ha sido corredor de movilización y aprovisionamiento para los grupos armados, escenario de control y suelo útil para el desarrollo de cultivos ilícitos. Pero la tierra no es sólo algo de lo que sea posible apropiarse o disponer, la tierra es imprescindible para la reproducción de la vida y para la preservación y conservación de la cultura; dependemos de ella para existir. Así lo han entendido y defendido campesinos, indígenas y afrodescendientes.

Es su valor económico y estratégico lo que explica las constantes disputas, y el que ayuda a entender el afianzamiento de un modelo agrario afincado en la gran propiedad, ese en que terratenientes, comerciantes, militares y políticos se apropiaron de las tierras, cuando no fue que se las otorgaron, consolidando desde el inicio de la República una distribución desigual³, conflictiva, concentrada y polarizada, situación para colmo agravada por la ausencia de una política adecuada para la ordenación y ocupación del territorio y de estrategias que garanticen los derechos de propiedad para todos los pobladores rurales.

La persistencia de la desigualdad la ha facilitado también el modelo de desarrollo rural, al no contribuir al bienestar de la mayoría y, por el contrario, causar mayor vulnerabilidad. Es un modelo incapaz de combinar el crecimiento con la distribución, propiciador de la concentración de la propiedad de la tierra y carente de un compromiso serio con la eliminación de las causas estructurales de la pobreza rural y la inequidad de género (Pnud, 2011). Porque está claro que en este modelo de desarrollo y ordenamiento del territorio se ha subordinando la economía campesina, privilegiando la gran minería, la ganadería extensiva, los monocultivos y la agroindustria.

“La tierra ha estado en el centro de la disputa por su valor económico, pues es un bien que genera riqueza, confiere prestigio y permite el acceso a otros recursos naturales, y por su valor estratégico-militar, porque en el marco del conflicto armado ha sido corredor de movilización y aprovisionamiento para los grupos armados, escenario de control y suelo útil para el desarrollo de cultivos ilícitos”.

La garantía del derecho a la tierra y el ordenamiento de la propiedad rural han sido aspectos frente a los cuales el campesinado ha demandado permanentemente transformaciones y respuestas. A su vez, el Estado se ha pronunciado a través de la expedición de normas, la creación de entidades y la implementación de diferentes programas político-administrativos con los que se ha buscado gestionar y administrar la tierra rural pública y privada, pero que han tenido una débil articulación con los entes territoriales. Esfuerzos como los realizados con las leyes 200 de 1936, 135 de 1961 y 160 de 1994, que tenían el fin último de promover e incentivar el acceso a tierras de los campesinos más pobres, no lograron impactar los problemas históricos en la estructura de la propiedad rural.

Podría decirse, junto con Machado (2009), que “en Colombia no ha habido una política pública de tierras como proyecto nacional que busque resolver los problemas de los pobladores rurales y el desarrollo de la democracia política y económica en el sector rural”. Los programas político-administrativos que “fijan las decisiones legislativas o reglamentarias del Estado y de los entes territoriales” y los arreglos político-administrativos que “fijan las competencias, las responsabilidades y los principales recursos de los actores públicos para la ejecución” (Knoepfel, Larrue, Varone & Hinojosa, 2007) requieren un acuerdo en lo fundamental, una apuesta común para garantizar los derechos de todos los pobladores rurales. Este consenso podría ofrecer mayor estabilidad a la política de tierras frente a cambios de gobierno y permitiría la construcción e implementación de planes y metas de mediano y largo plazo para acometer esa tarea que hasta ahora no ha sido posible realizar.

Hoy este problema se actualiza con el Acuerdo de Reforma Rural Integral definido en el proceso de negociación que adelantó el gobierno nacional con las Farc. El acuerdo, según los negociadores, “sienta las bases para la transformación del campo y crea las condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural. Busca la erradicación de la pobreza rural extrema y la disminución en un 50% de la pobreza en el campo en un plazo de diez años, la promoción de la igualdad, el cierre de la brecha entre el campo y la ciudad, la reactivación del campo y, en especial, el desarrollo de la agricultura campesina, familiar y comunitaria” (Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 2013).

Como estas transformaciones implican acciones, el acuerdo contempla la creación de un fondo de tierras destinado a solucionar problemas de acceso, al fortalecimiento y actualización del sistema de información catastral, a la activación de diferentes mecanismos para resolver conflictos de uso de las tierras, a avanzar en la formalización de la propiedad rural y a desarrollar otras medidas que garanticen el ordenamiento social de la propiedad. Todo lo anterior requiere de un andamiaje institucional eficaz que permita lograr la implementación del acuerdo, por lo que deberán superarse los problemas que han tenido las entidades encargadas de la gestión de la política de tierras, agravados en las últimas décadas.

“Como estas transformaciones implican acciones, el acuerdo contempla la creación de un fondo de tierras destinado a solucionar problemas de acceso, al fortalecimiento y actualización del sistema de información catastral, a la activación de diferentes mecanismos para resolver conflictos de uso de las tierras, a avanzar en la formalización de la propiedad rural y a desarrollar otras medidas que garanticen el ordenamiento social de la propiedad”.

La institucionalidad de tierras en el país

El Estado colombiano y la institucionalidad creada para la administración y la distribución de las tierras rurales no han logrado una ocupación ordenada y equitativa del territorio, lo que se ha generado en buena medida por la manera como se han repartido las tierras públicas, entregadas en los primeros años de vida republicana como pago por servicios militares, luego mediante la aplicación de políticas de redistribución con base en la función social de la propiedad (Ley 200 de 1936) y priorizando finalmente la estrategia del mercado de tierras, es decir la compra de predios rurales por parte del Estado para resolver los problemas de acceso a tierras del campesinado (Ley 160 de 1994).

El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, creado en 1961 para promover el acceso a la propiedad rural y su ordenamiento social, ambiental y cultural, logró algunos avances, particularmente en adjudicación de baldíos, pero recibió críticas en su gestión, especialmente por carecer de respaldo presupuestal y político y de un plan preciso, con metas y cronograma, para avanzar estructuralmente en la reforma agraria. Luego, en el 2003, fue creado el Instituto colombiano de desarrollo rural, Incoder, que recogió la competencia y funciones del Incora y de otras tres entidades del sector agropecuario. La dispersión de objetivos y la insuficiencia de personal para asumir las competencias de las cuatro entidades liquidadas llevó a profundizar la marginación del desarrollo rural en la agenda pública y a una marcada ineficiencia en el desempeño de la política de tierras.

La ineficiencia de esta institucionalidad en los últimos tiempos se explica también por las problemáticas que padece en general el sector público agropecuario, caracterizado por su poca presencia en el territorio, la concentración de la mayoría de los recursos en el nivel central a través de la ejecución de convenios o contratos celebrados en Bogotá y una institucionalidad central que no logra articularse con las, de por sí débiles, instancias regionales, ocasionando que la asignación de la mayoría de los recursos sea a través de convocatorias y de la tercerización, dispersando intervenciones y causando sobrecostos (DNP, 2015).

Reflejos de esta ineficiencia son, por ejemplo, los escasos resultados de las políticas de formalización de la propiedad, pues en materia de adjudicación de baldíos, a 2014 existían 60.000 familias con solicitudes de titulación sin atender; y en relación con la informalidad en predios de propiedad privada, aunque fue importante la creación del Programa Nacional de Formalización del Ministerio de Agricultura, en los 23 proyectos piloto que se iniciaron durante el periodo 2012-2014 solo se lograron resolver 801 solicitudes de las 36.593 recibidas, apenas un 2,19 % del total de la demanda (DNP, 2015).

Además de los problemas de ineficiencia institucional, uno que se ha resaltado en las últimas décadas es el de la corrupción, manifiesta en la asignación indebida de predios baldíos, cobros ilegales por trámites y participación de funcionarios en hechos de despojo y apropiación ilegal de tierras en el marco del conflicto armado. Frente a esto se requieren medidas eficaces de control, de orden disciplinario y penal, que además contribuyan a mejorar el nivel de transparencia de las entidades comprometidas en la gestión de tierras.

Estos problemas se han querido atacar con cambios introducidos desde el 2012, como la reestructuración del Ministerio de Agricultura, que hoy cuenta con un Viceministerio de Desarrollo Rural encargado, entre otros asuntos, de liderar la política de ordenamiento social de la propiedad, el uso productivo del suelo y la gestión de los bienes públicos rurales; la creación del Programa de Formalización de la Propiedad Rural, de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria y de la Unidad de Restitución de Tierras, ésta última creada específicamente para restaurar los derechos de propiedad alterados en el conflicto armado.

Pero los ajustes centrales a la institucionalidad de tierras se anunciaron desde finales del 2015, a partir de las competencias otorgadas al Presidente en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 para realizar cambios en esta materia. Se ordenó entonces la liquidación del Incoder y la creación de la Agencia Nacional de Tierras, que tiene la misión de ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad formulada por el Ministerio de Agricultura, lo que implica gestionar el acceso a la tierra como recurso para el desarrollo rural, lograr seguridad jurídica y estabilidad en los derechos de propiedad, promover el uso de las tierras en cumplimiento de la función social de la propiedad y administrar y disponer de los bienes rurales de la nación.

Un instrumento de gestión importante que tiene la nueva entidad son los planes de ordenamiento social de la propiedad. Su elaboración y ejecución será más sencilla en las zonas donde avance la aplicación del catastro multipropósito, que ofrecerá información más precisa sobre las tierras, su situación jurídica y física, y las personas que las ocupan. La clave del éxito estará en la manera como se gestionarán y en el papel que tendrán los entes territoriales, ya que será la oportunidad para analizar la tenencia de la tierra desde el territorio y de aplicar los principios constitucionales de coordinación nación-territorio en las medidas y estrategias que se adopten para la solución del problema.

Estos ajustes institucionales en la política de tierras son una condición para comenzar a saldar la deuda histórica en materia de tierras y otros derechos de la población rural, y en esta medida son una de las principales acciones para garantizar el cumplimiento de lo pactado en el Acuerdo de Reforma Rural Integral. La institucionalidad de tierras requiere para su eficacia superar problemas del pasado, como la falta de articulación entre la nación y los entes territoriales, adaptándose a los contextos territoriales dinámicos que existen en el país debido a la diversidad regional, a las especificidades de la tenencia de la tierra, de las poblaciones y del proceso de ocupación del territorio. Sin duda, un aspecto sustancial en la consolidación de la política de tierras y del cumplimiento del acuerdo será lograr la creación de un proyecto nacional, en el sentido de una apuesta común por mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales y, en esa medida, garantizar sus derechos sobre la tierra.

“Estos ajustes institucionales en la política de tierras son una condición para comenzar a saldar la deuda histórica en materia de tierras y otros derechos de la población rural, y en esta medida son una de las principales acciones para garantizar el cumplimiento de lo pactado en el Acuerdo de Reforma Rural Integral”.

 ¹ Este artículo es un aporte a los debates y las posibilidades que abre el punto 1 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, denominado Reforma Rural Integral

^₂ La tierra es la base física y productiva de un territorio y el territorio se entiende como el conjunto de relaciones y representaciones que se construyen a partir de la tierra. Tierra y territorio son dos conceptos que deben comprenderse conjuntamente, porque no es posible construir un territorio sin su base material: la tierra.

³ El índice de Gini de la propiedad de la tierra, según el Igac, se ha mantenido en niveles de 0,86 con una ligera tendencia a aumentar, lo que se refleja en que el 63% de los predios del país son microfundios con menos de 3 ha. según la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria – UPRA (DNP, 2015).

BIBLIOGRAFÍA

• Decreto 2363 de 2015. Por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, se fija su objeto y estructura. Bogotá, D.C.
• Departamento Nacional de Planeación (2015). El campo colombiano: un camino hacia el bienestar y la paz, misión para la transformación del campo. Bogotá, D.C.
• Knoepfel, P., Larrue, C., Varone, F., & Hinojosa, M. (2007, enero-junio). Hacia un modelo de análisis de políticas públicas operativo. Un enfoque basado en los actores, sus recursos y las instituciones. En: Ciencia Política, N° 3, págs. 6-29.
• Machado C., Absalón. (2009). Ensayos para la historia de la política de tierras en Colombia. De la colonia a la creación del Frente Nacional. Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Económicas, Centro de Investigaciones para el Desarrollo, CID. Bogotá.
• Oficina del Alto Comisionado para la Paz (2013, mayo 26). Acuerdo firmado entre gobierno y FARC-EP. Hacia un nuevo campo colombiano: reforma rural integral. La Habana, Cuba. Recuperado el 8 de agosto de 2016, de Oficina del Alto Comisionado para la Paz: 
• PNUD. (Septiembre de 2011). Colombia rural. Razones para la esperanza. Recuperado el 19 de enero de 2015, de Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo 
• Varón, Margarita (2015). Autoridad Nacional de Tierras. Misión para la Transformación del Campo, documento técnico. Recuperado el 5 de agosto de 2016, de Departamento Nacional de Planeación: