El 22 de abril se aprobó, en segundo debate en el Concejo de Medellín, el Proyecto de Acuerdo 055 del 2016, por medio del cual se modificó el Acuerdo 43 de 2007 que institucionalizó la Planeación Local y el Presupuesto Participativo en el marco del Sistema Municipal de Planeación (SMP). Si bien aún hay un conjunto de temas por ajustar y reglamentar, el proceso deja serios interrogantes y sinsabores sobre el lugar que tiene hoy la participación en la ciudad.
Este proceso se inició en el año 2015 con una propuesta presentada por la Universidad Nacional - sede Medellín que recoge resultados de una amplia consulta ciudadana. No obstante sus contribuciones fueron desestimadas y, por el contrario, se presentó una primera propuesta de acuerdo que, por su simplicidad, desconoce el acumulado de la ciudad en la planeación participativa local. Esta produjo un primer concepto negativo del Consejo Territorial de Planeación y, al mismo tiempo, activó el interés de diversos sectores de la sociedad en el análisis y debate del proyecto. La memoria de los procesos comunitarios alrededor de los planes zonales que dieron origen al sistema municipal de planeación a mediados de los años 90 (acuerdo 043 de 1996) apareció de manera reiterativa en esta discusión como un referente que dejó enormes aprendizajes a los que hoy valdría la pena volver.
A nuestro modo de ver, el proyecto aprobado (sin que se conozca aún su redacción final) se centró más en una visión técnica de la planeación que en las potencialidades de un enfoque territorial y de participación ciudadana, que es lo que en últimas da sentido a estos ejercicios desde la perspectiva de la ampliación y profundización de la democracia local y la equidad territorial. Además, este acuerdo no dialoga de manera suficiente con referentes nacionales como la Ley Estatutaria de Participación (1757 de 2015), que crea una serie de herramientas y obligaciones de los entes municipales para el fomento de la participación; o con lo establecido por el Acuerdo de Paz de La Habana, que también plantea un conjunto de disposiciones en esta materia.
En efecto, entre los retos importantes del SMP está la promoción y fortalecimiento de la participación mediante el funcionamiento de subsistemas como el de integración, organización y participación, seguimiento y evaluación de la planeación. No obstante, en la formulación no se incluyeron iniciativas o estrategias para su financiamiento (tal cual lo plantea la Ley Estatutaria de Participación en su artículo 99) o para la divulgación de planes de acción e informes de gestión como parte de la estrategia de información y comunicación. Tampoco se incorporó la obligación de hacer rendición de cuentas, como también lo establece el artículo 50 de la misma ley. Y se produce un recorte en las funciones y la dinámica del Consejo Territorial de Planeación, una instancia que es clave para la participación y el debate ciudadano.
La planeación participativa fue regulada milimétricamente, subordinando la capacidad de creatividad y formas de los ejercicios para llevarla a cabo. El proyecto otorga al Departamento Administrativo de Planeación, que coordinará el SMP, en asocio con la Secretaría de Participación Ciudadana, un conjunto de funciones que si bien son coherentes con su misión institucional (como definir las estrategias, alcance y contenidos del acompañamiento técnico a los ejercicios de planeación local y presupuesto participativo; definir criterios para precisar los techos presupuestales por comuna, formular las rutas metodológicas y los lineamientos para la actualización de los planes de desarrollo local), conduce a una pérdida de flexibilidad necesaria y reduce los márgenes de autonomía ciudadana, lo que en últimas, desincentiva el interés en participar de estos procesos.
Pero además de que la participación formal fue fuertemente reglamentada, la no formal, expresada, por ejemplo, en colectivos, mesas de trabajo o redes sociales interesados en incidir en la planeación de la ciudad, no es reconocida como expresión válida para intervenir en la gestión pública. Esta es una de las debilidades más significativas del proyecto y va en contravía de la Ley Estatutaria de Participación (artículo 104), que de manera explícita plantea: “Respetar, acompañar y tomar en consideración las discusiones de las instancias de participación no establecidas en la oferta institucional y que sean puestas en marcha por iniciativa de la ciudadanía tales como redes ciudadanas y mesas de trabajo y discusión sectorial e intersectorial, entre otras”.
De otra parte, la planeación municipal y el presupuesto participativo concentraron toda la atención en esta discusión y el análisis integral de sistema de planeación pasó a un segundo plano. Si bien esto se explica por la preocupación en problemas como la cooptación de espacios y recursos por parte de grupos amados ilegales o por prácticas corruptas presentes tanto en la institucionalidad como en dinámicas comunitarias, como lo hemos planteado en diversos espacios, estos son problemas de la cultura política e institucional que no nacen y por tanto no se solucionan con la restricción de la participación. La planeación local y el presupuesto participativo dependen de la dinámica y engranaje que incluyen los subsistemas de organización, formación para la participación, seguimiento y evaluación de procesos de planeación. En el conjunto de la propuesta estos sistemas fueron subestimados, perdiendo la posibilidad de abocar por esta vía y no por la del control a la participación, algunos de los problemas que se pretendían enfrentar.
De otra parte, no queda clara la relación entre los planes estratégicos, los planes de desarrollo y los planes locales. Dado que los planes estratégicos tienen una temporalidad mayor al periodo del alcalde, la pregunta es: ¿puede una administración municipal comprometer los planes municipales futuros con el argumento de que son estratégicos? Esto afectaría las propuestas del plan de gobierno elegido por voto popular. De otro lado, supondría que los planes de desarrollo local fueron acogidos en su totalidad en el programa de gobierno del alcalde electo. De lo contrario, la adopción de planes, programas y proyectos en la formulación del Plan de Desarrollo, al igual que los planes de vida de las minorías étnicas y los planes de desarrollo rural, pasarían por la revisión técnica y política de la administración en función de la coherencia con los propósitos del gobernante y no de los objetivos definidos en los procesos participativos.
Todas estas consideraciones nos llevan a una reflexión de fondo: ¿qué es lo que motiva hoy la participación ciudadana?, ¿cómo reconocer el acumulado histórico de procesos participativos al lado las nuevas dinámicas no formales como un recurso para una planeación que tome el pulso de la ciudad?, ¿cuál es el lugar de la ciudadanía en la definición de los rumbos de la ciudad? ¿qué espacios y calidades en la participación requerimos para avanzar en los caminos hacia la paz? ¡Este es el debate que deberíamos encarar!
