Que seamos una sociedad más solidaria, capaz de indignarse y movilizarse ante el padecimiento de los más vulnerables, dispuesta a respetar las diferencias, tramitar pacíficamente los conflictos, perdonar y reconciliarse. Que seamos un país más justo, donde cada persona pueda construir su vida querida.
... hoy no se trata solo de avanzar, también tenemos el reto de no seguir retrocediendo, y para ello, es indispensable que las evaluaciones sobre las afectaciones de la pandemia incluyan siempre un análisis de género, y en consecuencia, las soluciones que se planteen contemplen acciones diferenciadas para atender a las niñas y a las mujeres.
Llamamos a todas las organizaciones sociales y ciudadanía en general a fortalecer el trabajo colectivo en pro de la justicia, la democracia y la paz. Si bien el panorama puede ser desolador, no representa una novedad; en distintas épocas de la historia del país y de la ciudad, hemos enfrentado tinieblas e incertidumbres, logrando siempre articularnos para transformar el rumbo de los hechos. Este es otro de esos momentos en que es necesario reafirmar que el futuro se construye mucho mejor entre todos y todas.
“La auténtica riqueza o progreso de un país sólo puede plantearse centrando la mirada en el bienestar que poseen los individuos concretos de dicho Estado, revisando si existe justicia social, si todos y cada uno de los sujetos gozan de unos mínimos de calidad de vida, si no se limitan a sobrevivir, sino que disfrutan de lo que podríamos llamar una vida decente”. Martha Nussbaum.
El Covid-19 es una oportunidad para reformar esa “normalidad” injusta que mantiene a tantos millones de personas en situación de vulnerabilidad.
Cecilia López Montaño
Economista y política colombiana. Ha sido Ministra de Agricultura, Ministra de Medio Ambiente, Directora de Planeación Nacional y Senadora de la República para el periodo 2006-2010.
Un cambio significativo se dio en las políticas públicas a mediados del Siglo XX cuando del modelo cepalino de industrialización fue reemplazado por lo que se conoce como el Consenso de Washington, "un listado de medidas de política económica". Una especie de receta que dio lineamientos para resolver problemas en el manejo de política macroeconómica en América Latina; Colombia que no sufrió la gravedad de esos males, también adoptó esta fórmula.
Décadas después, bajó la pobreza al 27%, aumentó la clase media, 30%, pero el sector más importante es ahora el de los vulnerables, 40%, que superaron la línea de pobreza pero tienen una altísima probabilidad de regresar a ella. Esta es la realidad de la población colombiana donde debe enfocarse el debate sobre le equidad y la pobreza en Colombia.
En Colombia en los años noventa, una serie de cambios de fondo en la política económica también, causaron un viraje en sus estrategias sociales. Un poco más tarde que otras naciones Latino Americanas, el país adoptó las prioridades del llamado Consenso de Washington sin haber sido protagonista de la crisis de los ochenta, considerada como la "Década Perdida de América Latina". En ese mismo período Colombia "… no generó una deuda social de corto plazo y se pagó una parte de la deuda social de largo plazo". [PREALC y ILO 1990] Además, al final de esta década, realizó un programa de ajuste que "a diferencia de los implementados en otros países de América Latina, esta política logra recuperar el crecimiento y elevar el empleo, sin reducir los salarios reales ni aumentar la pobreza". [Ibíd. 18]; es decir, terminamos los ochenta en una situación mucho mejor que la de otros países vecinos.
Sin embargo, había llegado la hora de cambiar el modelo cepalino de la industrialización y de economías cerradas, y con ello entrar en la liberalización comercial. Al viraje se le llamó "Apertura" y comienza a finales del gobierno Barco con el documento Conpes 2465 [DNP 1990] pero su verdadero desarrollo inicia en 1990 con el presidente Gaviria. De manera acelerada, se aplican elementos claves de la nueva receta macroeconómica del Consenso de Washington consistente en: bajar drásticamente los aranceles, abrir la producción nacional a la competencia internacional, manejar la fórmula que estabiliza los llamados fundamnentals de la economía, inflación, déficits, deuda, etc., y se prioriza el rol del mercado sobre el del Estado. Al desplomarse el crecimiento económico y deteriorarse la distribución del ingreso, el país finaliza los noventa lleno de pesimismo. Hoy se reconoce que la economía no se recuperó a los niveles alcanzados en épocas anteriores y tal vez lo más preocupante, la inequidad, siendo una de las grandes fallas del desarrollo colombiano, al seguir los lineamientos del Consenso de Washington, salió de las prioridades del Estado.
La política social, con algo de retraso, no se libró de esa nueva concepción de la política pública y como menciona Ana Sojo, se construyó en la región una "propuesta privatizadora de la política social". [CEPAL 2007]. Varios elementos la caracterizan: primero, más mercado que Estado en la prestación de servicios sociales especialmente en salud y pensiones; segundo, su carácter asistencialista y sobre todo paternalista bajo el supuesto de que el gobierno conoce mejor las necesidades de los pobres que ellos mismos y, adicionalmente, se ignoraron estrategias dirigidas a reducir la desigualdad. El alivio a la pobreza se convirtió en la prioridad y las llamadas Transferencias Condicionadas fueron el paradigma dominante para atender a los más pobres. De acuerdo con Corina Rodríguez, estos subsidios se definieron como una garantía mínima de ingresos para estos sectores [CEPAL 2011]. El interés por fortalecer el capital humano de los más desfavorecidos se expresa en la condicionalidad de ingresos que garanticen educación y salud a la infancia y la juventud, y se asignan estos recursos a la mujer de cada hogar [Ibíd. P.5].
Han pasado casi dos décadas y los resultados de estas políticas en Colombia son notorios. En efecto, la pobreza medida de diferente manera, por ingresos o con el indicador de pobreza multidimensional, se redujo significativamente. La primera pasó de 40% en 1990 a 27% en 2018 [DANE 2018b], aun con grandes diferencias entre sectores urbanos y rurales, entre regiones y por género y etnia y, la segunda se redujo a 19.6% en el mismo año [DANE 2018d]. A su vez, aumentó la clase media de 16,3% en 2002 a 30% actual [DNP 2018]. La concentración del ingreso bajó muy levemente, menos que el promedio de América Latina y apareció un nuevo sector mayoritario de la población, los llamados vulnerables que hoy representan el 39.9% en Colombia y el 40% en la región [DNP 2019]. Esta nueva realidad de la población solo hasta ahora empieza a ser analizada pero sin duda es un reto para la política social en la región y el país. Debo agregar como elemento clave, que estas tendencias de mejoramiento de la situación social se estancaron a partir de 2018, sin que asomen posibilidades de retomar la senda positiva.
La grave situación social en Colombia, más que la del promedio regional, tiene cuatro componentes: Primero, la desigualdad no ha sido realmente objetivo de la política social. Segundo, se estancaron los avances en las condiciones de vida de amplios sectores. Tercero, la proporción más alta de la población en Colombia y la región, los vulnerables, merecen ser parte crítica de las estrategias que se diseñan para alcanzar el verdadero desarrollo social. Y cuarto, los niveles de ingreso son extremadamente bajos para la gran mayoría de la población, obviamente exceptuando a los ricos, porcentaje muy reducido de personas, que acumulan gran parte de la riqueza nacional tanto en términos de ingreso como de capital.
La inequidad es un problema crítico en Colombia, y común en toda América Latina
No se trata solamente de tener un Gini superior al promedio latinoamericano, 0,51 frente a 0,46 respectivamente, que además está a años luz del promedio de países de la OCDE, 0.35 [CEPAL 2019], sino también, de las inmensas diferencias observadas en las distintas regiones del país. Estas brechas se evidencian en todos los indicadores sociales y por consiguiente entre sectores de la población; las desigualdades señaladas se evidencian claramente en las últimas cifras de pobreza tanto de ingresos como multidimensional. Mientras en Bogotá la pobreza por ingreso es del 12%, en el Chocó es del 61% y la mayoría de la población supera no solo los índices de la capital sino el promedio nacional, 24%, [DANE 2018c]. Pero lo más preocupante es que cualquier indicador social confirma la profunda desigualdad en que vivimos los colombianos.
El estancamiento en la reducción de los niveles de pobreza
Para algunos este es el resultado de la desaceleración del crecimiento económico porque todavía la idea del trickle down, o sea que el crecimiento derrama su impacto en los más pobres, sigue dominando el pensamiento de sectores ortodoxos. Sin negar que la dinámica de la economía incide en la calidad de vida de la población, la verdad es que este estancamiento también puede obedecer al fracaso de la visión privatizadora de la política social. Hasta ahora, por los impactos observados de estas estrategias cuyo eje fundamental ha sido, las transferencias condicionadas y el principio de más mercado que Estado en la oferta de servicios sociales, es difícil prever que sin un viraje en este tipo de políticas, se pueda retomar la senda positiva en los índices sociales, cuando es evidente el lento crecimiento de la economía.
Los vulnerables, la mayor proporción de la población colombiana
No solo representan un número creciente y muy significativo en el país, sino que sumando a los pobres por ingreso, constituyen cerca de dos tercios de la sociedad colombiana. Esta cifra demuestra que la estrategia actual del Estado diseñada para aliviar la pobreza, solo en términos fiscales no pueden extenderla a los vulnerables. Pero existen muchos más argumentos; precisamente por haber superado la línea de pobreza, es obvio que “los vulnerables” han logrado mejorar sus niveles de ingreso y su acceso a derechos básicos como educación y salud, así sean aún precarios. Lo complicado es que cualquier cambio en sus condiciones de vida, o bien dentro del núcleo familiar como una enfermedad grave o una desaceleración en los indicadores económicos, inmediatamente les baja de nuevo a la categoría de pobres. El reto de la política social es lograr que esta categoría en vez de descender de nuevo a la pobreza, lo que regresaría al país a su situación de finales del siglo XX, cuando este indicador superaba el 50% [DANE 2012], que este sector avance hasta convertirse en clase media, lo que sí nos ubicaría en una situación similar a la de sociedades desarrolladas. En países de altos ingresos, las clases medias representan entre el 64% y el 74% de la población [Pew Research Center 2017] y se consideran el sustento de su economía y de su democracia.
El bajo nivel de ingreso de los hogares colombianos
Este es un tema que poco se enfrenta en los análisis de política económica, y especialmente en el diseño de estrategias sociales, y es una de las realidades más preocupantes sobre la situación de amplios sectores del país. Según el DANE, a partir de la Encuesta Nacional de Presupuestos de los Hogares (ENPH) 2016-2017 a nivel nacional, el promedio de ingreso mensual de un trabajador es de $1.250, siendo de $1.419 en cabeceras y para centros poblados y rurales dispersos es menos de un salario mínimo, $650 mil. Concretamente, el 50% de los hogares conformados por 3 personas y con dos perceptores de ingreso, ganan desde $261 mil, en el decil uno, hasta $1.277 en el decil cinco. Los ingresos por persona son realmente mínimos porque van desde $130 mil pesos mensuales hasta $638 mil, por debajo del salario mínimo y se trata de la situación de la mitad de los hogares del país. Pero el escenario del otro 50% más rico no es muy diferente. El hogar del decil 6 gana $1.586, dos trabajadores con menos de un salario mínimo y, el estrato más rico, el último decil donde entran los verdaderamente ricos, ganan en promedio $8.868, 5 salarios mínimos cada uno. La concentración de estos ingresos demuestra la desigualdad en el país: Prácticamente el 40% de los ingresos de los hogares se concentran en el último decil, es decir el 10% más rico, mientras el 10% más pobre solo recibe el 1,2% [DANE 2018a].
¿Cómo abordar la Inequidad?
Colombia nunca se ha comprometido seriamente en reducir sus altos índices de desigualdad. Si lo hubiese hecho, hoy la relación entre impuestos y PIB no estaría en un 13%, cifra con la cual el Estado no puede financiar políticas redistributivas e impulsar sectores productivos que requieren apoyo para su desarrollo. Además no es cierto, como han alegado los economistas ortodoxos, que es solamente el gasto público el instrumento redistributivo del Estado. En las sociedades desarrolladas, donde priman los impuestos a los individuos más que a las empresas y donde los primeros son realmente muy progresivos, se ha reconocido su contribución a los muy bajos índices de concentración de ingreso que presentan. Por ejemplo Finlandia tiene en 2015 un Gini de 0.27, la mitad del de Colombia [The World Bank, 2015]. La primera recomendación es un cambio de fondo, que obviamente tiene que ser gradual, en la estructura de impuestos y exenciones tributarias que hoy tiene el país, hasta llegar al promedio latinoamericano, Impuestos/PIB de más del 20%. El gasto social, la otra cara de la moneda, debe incluir estrategias asistenciales para los grupos de población en las peores condiciones de ingreso y de calidad de vida, pero tiene que incluir a los otros sectores que requieren simultáneamente, la garantía de acceso a los derechos sociales y económicos y además, estrategias que aporten elementos que mejoren su capacidad de generar ingresos.
¿Cómo reactivar el descenso en los niveles de pobreza?
Aún si se adoptara como fórmula la idea de que basta con que la economía crezca al 4% o 5%, que no es suficiente, esta tarea implica un cambio significativo en la agenda económica: cambiar el modelo extractivista y buscar distintas fuentes de crecimiento como la producción agropecuaria y la agroindustria que se enfrentan a una serie de obstáculos que van desde barreras ideológicas, hasta algunas de naturaleza política. Pero el reto es mucho más complejo porque implica pasar de la política asistencialista, a lo que se denomina como el proceso de transformación social y productiva de los sectores marginados, pobres y vulnerables e inclusive de clase media baja. Es decir, romper la separación entre lo social y lo productivo y abordar a cada grupo de estas poblaciones con distintas combinaciones de acceso a derechos e instrumentos de producción de acuerdo a las necesidades de cada uno de ellos. Es decir, cambiar la política social por la inclusión social y productiva, hasta ahora no desarrollada.
¿Cómo mover los vulnerables a clase media?
Los vulnerables no son la clase media, y la confusión2 impide crear políticas públicas capaces de resolver las necesidades de quienes se caracterizan por su alta posibilidad de volver a caer en la pobreza. Vulnerables son individuos que no son pobres pero con alto riesgo de volver a serlo, que aún no han llegado a la clase media; y clase media son personas con baja probabilidad de caer en pobreza [FCE 2014]. Según el Plan de Desarrollo del gobierno Duque, la prioridad parecería estar en volver emprendedores a los sectores vulnerables. Sin embargo, no todos los vulnerables tienen la capacidad de adelantar proyectos productivos porque esta estrategia consiste en dotar al individuo de unos requisitos básicos para que por su cuenta y riesgo, desarrolle individualmente actividades que generen ingresos. La tasa de mortalidad de esta estrategia es del 70%. [Confecámaras 2017]. Muchos requieren empleo pero su bajo nivel de formación los lleva a convertirse en vendedores ambulantes.
Como las políticas asistenciales de transferirles ingresos no son viables fiscalmente y no responden a su nueva situación social, dada la magnitud de este grupo las estrategias del Estado para impedir que vuelvan a ser pobres y asciendan a la clase media, es el mayor reto de las políticas públicas actuales, aquí y en América Latina. Definir quiénes son exactamente, dónde viven, cómo generan sus precarios ingresos, es el primer paso que no se ha dado seriamente aún. Esta es la única forma de definir cómo apoyarles para mejorar su nivel de vida. Muchos son vendedores ambulantes y para aquellos que generan más de un salario mínimo, las microfinanzas pueden ser su salida siempre y cuando cuenten con el apoyo para orientar sus pequeños negocios. Como estos créditos no llegan a los que ganan menos de un salario mínimo porque su nivel de endeudamiento les impide ser sujetos de crédito, el Estado con este sector bancario, debe trabajar en líneas de apoyo que combinen recursos y formación para que no fracasen.
¿Cómo mejorar el nivel de ingresos de los colombianos?
Este es sin duda el mayor reto de la política social y del modelo de desarrollo del país. Sin duda un factor determinante es lograr un crecimiento de la economía alto y sostenible, lo cual en este momento en Colombia no es una realidad. Esta es una condición necesaria pero no suficiente y depende de innumerables factores, entre ellos del tipo de base productiva que se tenga y de la inserción que se logre en mercados internacionales. Después del crecimiento económico es la generación de nuevos empleos y de trabajo en general, lo que permite elevar los ingresos de los hogares. Si la nueva fuente de crecimiento es intensiva en mano de obra y si a su vez la política social crea las capacidades necesarias en los individuos para acoplarse a las demandas de trabajo y a los niveles de productividad necesarios, puede esperarse que también, junto con la dinámica económica, aumenten los ingresos de los individuos y sus familias. Obviamente la tradicional política social tiene un papel clave, no solo por la calidad de los servicios sociales que ofrezca, por la cobertura que logre en términos de la población beneficiada, sino como estrategia para que sectores pobres puedan garantizar el ingreso básico para una vida digna y para ello se necesitan recursos públicos y voluntad política.
Reflexión Final
Para armonizar este complejo escenario es fundamental que la gente sea la prioridad del Estado y esta pieza, clave que ha faltado en Colombia. El aparente compromiso con la equidad florece en el discurso político pero desfallece en la realidad. Si fuera de otra manera tendríamos niveles de pobreza del 10% y un Gini de 0.40 y no los que se registran actualmente. Particularmente desde los noventa, se ha consolidado la premisa de que es el sector empresarial y por ende el capital, el que genera el tipo de crecimiento que el país requiere lo cual, es compatible con la visión de que los salarios son más un costo que demanda y por ello es necesario flexibilizar el mercado laboral. A su vez, el esquema impositivo tiende cada vez más a rebajarle impuestos al capital y lo que es más grave, a permitir que los ricos no paguen los impuestos que deberían. Y como complemento, la política extractiva, fuente de crecimiento actual no es intensiva en mano de obra. Solo un viraje radical en el modelo de desarrollo y en las prioridades del país, pueden generar es las dinámicas que mejoren los bajos ingresos y la calidad de los servicios sociales que recibe el grueso de la población colombiana.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe, (CEPAL). (2007). La Trayectoria del Vínculo Entre Políticas Selectivas Contra la Pobreza y Políticas Sectoriales. Por Sojo, Ana: 111-131. [Abril], Santiago de Chile: CEPAL.
Comisión económica para América Latina y el Caribe. (2011). Programa de Transeferencias Condicionadas de Ingreso e Igualdad de Género ¿Por Dónde Anda América Latina?, En Mujer y Desarrollo: 1-40. [Noviembre], Santiago de Chile: CEPAL.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2019). Panorama Social de América Latina 2018. 1-233. [Febrero], Santiago: CEPAL. En este enlace.
Confecámaras. (2017). Determinantes de la Supervivencia Empresarial en Colombia, N° 14, Análisis Económico: 1-28. [Agosto], Bogotá D.C: Red de Camaras de Comercio. En este enlace.
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Departamento Nacional de Planeación (DNP) Colombia. (1990). Conpes 2465. Programa de Modernización de la Economía Colombiana. 1-87, [Febrero], Bogotá D.C: Gobierno de Colombia.
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Fondo de Cultura Económica. (2014). Clases Medias y Vulnerabilidad a la Pobreza. En Reflexiones desde América Latina: 1-28, [Junio], Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica.
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PREALC y ILO. (1990). Colombia, la Deuda Social en los 80: Informes de los Consultores de la Mision Prealc-Oit. vol. 1: 18. Ginebra: ILO. En este enlace.
The World Bank. (2015). Gini, Database: 1. [June], Washington, DC: The World Bank Group. En este enlace.
Debate, pobreza, Colombia, política pública.
1 E-mail cecilia@cecilialopez.com; www.cecilialopezcree.com, www.cecilialopez.com
2 Para el BID, una persona es de clase media siempre y cuando su ingreso mensual ascienda a un valor que este entre 50% y 150% del ingreso medio de la población: esto implicaría que, aquellas personas que se ganen desde $626.000 hasta $1.878.000 pertenecen a este sector; es decir el 55% de la población en Colombia, cifra contraevidente porque agrupa a hogares con ingresos individuales promedio desde $313 mil hasta un salario mínimo.
Mauricio Uribe López
Doctor en Ciencia Política de la FLACSO México, Magíster en Ciencias Económicas y Economista de la Universidad Nacional de Colombia. Socio de la Corporación Región y Jefe del Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas de la Universidad EAFIT.
Este artículo destaca algunos de los aspectos más significativos de la reflexión que Región ha promovido en la ciudad acerca de la problemática de la pobreza, en clave de justicia social. Presenta las fallas de la economía de la filtración y de la división esquizofrénica del trabajo entre política económica y política social. Advierte la importancia de la educación de buena calidad como condición necesaria para el bien-estar, la democracia y la justicia social, pero señala que no es suficiente si el estilo de desarrollo no garantiza un equilibrio entre el proceso de formación de capacidades y la provisión de oportunidades para su ejercicio. Finalmente, recalca su enfoque holístico y la importancia de continuar promoviendo una agenda redistributiva y de reconocimiento que, en las circunstancias actuales, debe ser más crítica de la idea y la práctica del desarrollo.
Justicia, no caridad
El Enfoque de la Corporación Región sobre la pobreza
Introducción
Un concepto de pobreza no es independiente del enfoque de desarrollo en el que se inscribe (Restrepo, 2000, p. 19). Considerar la definición y operacionalización de la pobreza como un ejercicio normativo, independiente de las relaciones asimétricas y de poder en la sociedad, "oscurece las formas en las que las privaciones sociales y económicas se producen y reproducen" (Álvarez, 2010, p. 92). De ahí que una perspectiva adecuada sobre la pobreza debe trascender el concepto mismo y sus indicadores, para abordar las problemáticas más amplias y relacionales de la desigualdad y la exclusión en sus dimensiones social, económica, política y ambiental. La pobreza no es independiente de la tendencia sistemática del estilo de desarrollo hacia la exclusión o hacia la inclusión de diferentes grupos sociales.
En Colombia, el rasgo principal del estilo de desarrollo ha sido la persistencia de desigualdades extremas no sólo en la distribución de la riqueza y del ingreso, sino también en la asignación del respeto y el reconocimiento social. El menosprecio hacia el campesino y el colono y la segregación social urbana erosionan las bases sociales del respeto personal (Uribe López, 2013, p. 507).
Por esa razón, los debates y propuestas de política pública que la Corporación Región ha promovido en las últimas tres décadas sobre la cuestión de la pobreza, se enmarcan en una perspectiva más amplia de reivindicación de la igualdad y la justicia social. El valor de la igualdad defendido por Región poco tiene que ver con el igualitarismo a rajatabla del lecho de Procusto1 propio de posturas políticas totalitarias. La visión igualitarista de la Corporación reconoce la tríada de valores propios de una sociedad democrática: libertad, igualdad y eficiencia. De hecho, buena parte de las mayores desigualdades en nuestro medio no obedecen a recompensas diferenciales a la aplicación del esfuerzo y del talento2 ; son el resultado de comportamientos rentistas que mediante la corrupción se traducen en desigualdades de poder político, en un círculo vicioso difícil de romper.
Este artículo destaca algunos de los aspectos más significativos de la reflexión que Región ha promovido en la ciudad acerca de la problemática de la pobreza, en clave de justicia social. Presenta las fallas de la economía de la filtración y de la división esquizofrénica del trabajo entre política económica y política social. Advierte la importancia de la educación de buena calidad como condición necesaria para el bien-estar, la democracia y la justicia social, pero señala que no es suficiente si el estilo de desarrollo no garantiza un equilibrio entre el proceso de formación de capacidades y la provisión de oportunidades para su ejercicio. Finalmente, recalca su enfoque holístico y la importancia de continuar promoviendo una agenda redistributiva y de reconocimiento que, en las circunstancias actuales, debe ser más crítica de la idea y la práctica del desarrollo.
Más allá de la economía de la filtración
La distinción tajante entre política económica y política social se deriva de la perspectiva según la cual los mercados sin restricciones son no sólo más eficientes sino también, a la larga, más equitativos. Esa perspectiva propone que la causalidad clave va del crecimiento a la distribución y no de la (re)distribución al crecimiento. La preferencia por esa causalidad se explica por varias razones: "no amenaza el equilibrio, pospone el debate ético, resalta la neutralidad de los mecanismos de mercado… [L]a responsabilidad de la escogencia normativa en materia de distribución del ingreso se diluye en la impersonalidad del mercado: Los más eficientes en el mercado ganan más y por ello tienen más” (González, 2006, p. 213, 214). De acuerdo con ese enfoque, las políticas económicas son responsables de la estabilidad y el crecimiento y las políticas sociales son responsables de la reducción (o la gestión) de la pobreza. Esa perspectiva le asigna a la política social la tarea de administrar los efectos sociales adversos que el mercado y la política económica tienen sobre el bienestar de ciertos grupos sociales en el corto plazo, mientras los beneficios del crecimiento se van filtrando, gota a gota (trickle down economics), hacia el conjunto de la población.
Ese enfoque ortodoxo pierde de vista que existen estilos de desarrollo económico excluyentes en los que la marea del crecimiento no levanta todos los barcos. Al contrario, "a veces, una marea que sube velozmente, en especial cuando la acompaña una tormenta3, arroja contra la orilla los barcos más débiles y los hace añicos" (Stiglitz, 2002, p. 109). Si el crecimiento no es incluyente, la demanda por un mayor gasto social aumenta. El problema, como muestra Piketty (2014), es que si el crecimiento económico es excluyente, la tasa de crecimiento de la rentabilidad del capital es muy superior a la tasa de crecimiento del conjunto de la economía. En esas circunstancias, el margen fiscal para la financiación del gasto social es cada vez más estrecho. Así las cosas, la política social opera simplemente como un salvavidas que no da abasto.
Educación, condición necesaria pero no suficiente para la justicia social
Una de las principales manifestaciones discursivas de la división del trabajo entre política económica y política social es la que apoya todo el peso del desarrollo y la equidad sobre la educación. Ciertamente, la educación es condición necesaria para desarrollar las capacidades de las personas (no sólo la capacidad productiva). No obstante, no es condición suficiente. Además, es necesario tener en cuenta que la educación que vale la pena no es de cualquier tipo. No basta decir que ésta debe ser universal y de buena calidad si lo que se entiende por buena calidad es una educación al servicio exclusivo de la acumulación de “capital humano”.4 Si la educación no promueve el pensamiento crítico, la imaginación, la disposición a someter a escrutinio racional las teorías y las opiniones propias y ajenas, si no cultiva la empatía hacia los demás individuos de nuestra especie y hacia los miembros de otras especies y si no alienta la conciencia de que los seres humanos formamos parte del entramado de la naturaleza, no se puede afirmar que esa sea una educación de calidad.
Nussbaum (2010) advierte claramente que sin el apoyo de una ciudadanía adecuadamente educada, ninguna democracia puede existir y persistir. Como reitera la filósofa estadounidense, la educación es adecuada no sólo si prepara a las personas para el mundo laboral sino también, fundamentalmente, si las forma para vivir vidas significativas, con sentido ético y estético y para el ejercicio de la ciudadanía.5 No obstante, como lo señala también Nussbaum (2011), es importante distinguir entre la formación de capacidades (capacidades internas) y las oportunidades para el ejercicio de tales capacidades (capacidades combinadas o capacidades humanas centrales).6 Es decir, es necesario que las políticas públicas propendan por un equilibrio entre el proceso de formación de capacidades de las personas y la provisión de oportunidades para su ejercicio.7
¿Por qué es importante distinguir entre capacidades internas de capacidades combinadas? La distinción corresponde a dos tareas superpuestas de una sociedad decente. Una sociedad podría bien producir capacidades internas pero bloquear las vías a través de las cuales la gente efectivamente tiene la oportunidad de desempeñarse en concordancia con esas capacidades (Nussbaum, 2011, p. 21).
Con ese punto de vista filosófico concuerda el análisis económico de Alice Amsden para quien, muchos promotores de las políticas sociales consideran que trabajadores más saludables y mejor educados crean, automáticamente, la demanda que los empleará. Sin embargo, argumenta Amsden (2010), en un contexto de desempleo, invertir más en educación, salud y vivienda de la población trabajadora, sin aumentar la capacidad del aparato productivo para absorber mano de obra con salarios decentes, equivale a invertir en “capital humano” para el desempleo o la migración.
Una perspectiva holística y crítica del desarrollo
Una de las emisiones del programa televisivo “la Fuerza de los Argumentos” de la Universidad de Antioquia en 2008 estuvo dedicada al tema de la pobreza en Medellín.8 Entre las personas invitadas estaba Jorge Bernal Medina9 , en ese entonces director de la Corporación Región. Jorge señaló con vehemencia y en concordancia con los planteamientos de Haq, Nussbaum y Amsden, que la pobreza no es un problema que se resuelve sólo con políticas sociales; su postura coincide con la de Haq (2003, p. 23): “la pobreza no debe ser considerada un subproducto del crecimiento y tratarla separadamente sin modificar las estrategias de crecimiento”. Las políticas sociales desempeñan, ciertamente, un papel fundamental para resolver necesidades de personas que no están en condiciones de trabajar (niños, ancianos y personas con discapacidad severa); también contribuyen, como en el caso de la educación y la salud adecuadas, a mejorar el bien-estar y aumentar las capacidades de las personas. En los países más ricos pueden complementar, en forma permanente, el ingreso de los más pobres. Sin embargo, en países pobres con niveles altos de desempleo e informalidad, la mejor política social corresponde al aumento de la participación del salario en el ingreso nacional. Esto implica una modificación sustancial del estilo de desarrollo y de la distribución de las cargas y beneficios de la cooperación social. En palabras de Jorge Bernal:
Es imprescindible abordar la discusión de las políticas económicas y relacionarlas de manera adecuada con las políticas sociales. Ya es tradicional que las políticas públicas de los países se centren en la lucha contra la pobreza extrema, la ampliación de las coberturas en educación y salud y algo en materia de vivienda y servicios públicos. Los temas del empleo y del mercado laboral, de la concentración de la riqueza, de las políticas fiscales y tributarias que son temas importantes para los economistas y para los ministerios de economía, pareciera que nada tuvieran que ver con los temas sociales y el bienestar humano (Bernal Medina, 2010, p. 72).
En concordancia con lo anterior, la pobreza ha sido abordada por la Corporación Región como un problema de justicia y no de caridad. Evidentemente, no en los términos de la justicia conmutativa de acuerdo con la perspectiva de Robert Nozick (1974) sino en los términos de la justicia (re)distributiva o la justicia social. A pesar de las diferencias de enfoque entre autores como Rawls, Sen10 y Nussbaum, coinciden en que los derechos a la propiedad sobre los medios de producción y la libertad contractual no son inexpugnables. Rawls, por ejemplo, aunque plantea la prioridad estricta de las libertades básicas, advierte que aquellas libertades que no estuviesen incluidas en las lista del primer principio de la justicia, “por ejemplo, el derecho a poseer ciertos tipos de propiedad (por ejemplo, los medios de producción) y la libertad contractual, tal como es entendida por la doctrina del laissez-faire, no son básicas, y por tanto no están protegidas por la prioridad del primer principio” (Rawls, 1971, p. 69).
Ese carácter no inexpugnable de los derechos de propiedad y de las libertades contractuales no quiere decir que las libertades económicas carezcan de valor intrínseco e instrumental. Significa que el Estado de Derecho no es lo mismo que un Estado mínimo, un Estado gendarme. El Estado de Derecho como estado de control del poder, propio del liberalismo político y no del liberalismo económico, es compatible con políticas redistributivas amparadas en una política tributaria progresiva, como ocurre en las democracias más prósperas de la OCDE.
Bernal Medina (2010) estaba convencido de que una agenda redistributiva no debía limitarse a la movilización política y a la construcción de consensos para la democratización del ingreso y del acceso a activos productivos sino también para la superación de las fallas en la asignación de reconocimiento y el respeto social a quienes ocupan los peldaños más bajos en la escalera del ingreso o pertenecen a grupos poblacionales que han acumulado desventajas históricas. De hecho, para Rawls, el bien social más importante es el del respeto propio, en la medida en que “incluye el sentimiento de una persona de su propio valor, su firme convicción de que su concepción de su bien, su proyecto de vida, vale la pena de ser llevado a cabo” (Rawls, 1971, p. 398). En consecuencia, la agenda social de la Corporación Región no es independiente de su trabajo cultural orientado a la remoción de prejuicios y a la construcción de las bases de una amistad cívica en Medellín, en Antioquia y en el país. La persistencia de brechas socioeconómicas y de una cultura segregacionista, son motivo suficiente para continuar promoviendo una agenda de justicia social. Sin embargo, esa búsqueda implica una revisión crítica del concepto de desarrollo, incluso del desarrollo humano.
El concepto mismo del desarrollo está en cuestión: qué entendemos por desarrollo, qué tipo de desarrollo queremos y necesitamos, qué modelo o modelos de desarrollo podrían abocar con éxito la erradicación de la pobreza y cómo podemos avanzar hacia ellos, son las preguntas que hoy nos hacemos todos los que trabajamos, desde diferentes ámbitos, en la construcción de sociedades con mayores niveles de equidad y de justicia (Restrepo Mesa, 2000, p. 9)
En las circunstancias actuales, la cuestión de la justicia social no es independiente de la justicia ambiental. Es necesario adoptar, para la reflexión y la acción, un enfoque aún más crítico del desarrollo y poner en marcha una agenda del buen vivir guiada por la búsqueda de la justicia intra e intergeneracional y por las obligaciones que tenemos hacia otras especies: “Puesto que somos más poderosos que otras especies, tenemos cierta responsabilidad hacia ellas, que se relaciona con esa asimetría de poder” (Sen, 2009, pp. 281, 282). La falta de conciencia sobre nuestra pertenencia a la naturaleza es también una forma de privación.
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Justicia social, pobreza, educación, desarrollo, economía.
1 En su posada del Ática, Procusto invitaba a sus huéspedes a dormir en su cama de hierro. Si el huésped era alto, Procusto le cortaba las piernas hasta ajustar la altura de su invitado a la longitud del lecho. Si el huésped era bajo, lo estiraba martillando sus coyunturas y halando sus piernas hasta ajustar también su tamaño a la cama.
2 La distribución de recompensas en función del mérito, tiene el inconveniente de ignorar que las diferencias en cuanto al mérito y la disposición a esforzarse, dependen de circunstancias familiares y sociales que no están bajo control de las personas. De ahí que el igualitarismo de Rawls incluya esos talentos y esa disposición al esfuerzo como algo que no pertenece enteramente al individuo, sino que hace parte de un acervo común, susceptible de redistribución en aras de mejorar la situación de los más desaventajados (principio de la diferencia).
3 Esas tormentas están vinculadas al aumento mucho más que proporcional en el ritmo de crecimiento de los activos financieros sobre el ritmo de crecimiento de los activos reales.
4 "Así por ejemplo, muchos estudios empíricos han puesto de presente que la ampliación de la educación de la mujer puede reducir la desigualdad de género en la distribución dentro de la familia y contribuir a reducir las tasas de fecundidad. La ampliación de la educación básica también puede mejorar la calidad de los debates públicos. Y estos logros instrumentales pueden ser, en últimas, bastante importantes aunque su función instrumental no sea la de un factor de producción, definido convencionalmente, en la fabricación de mercancías” (Sen, 1998, p. 72).
5 Aunque la reducción de las brechas sociales no depende sólo de la educación, esta sólo es adecuada si está efectivamente orientada a combatir la segregación social. John Rawls defiende este papel de la educación al recalcar la importancia que tiene para la justicia, mantener la igualdad de oportunidades educativas para todos: “Las probabilidades de adquirir los conocimientos y las técnicas culturales no deberían depender de la posición de clase; asimismo, el sistema escolar sea público o privado, debería ser planeado para derribar las barreras de clase” (Rawls, 1971, p. 79).
6 Nussbaum distingue tres tipos de capacidades: 1) capacidades básicas: es decir, aquellas facultades innatas de las personas relacionadas con aquellas características cognitivas y físicas susceptibles de posterior entrenamiento y desarrollo; 2) capacidades internas: aquellas características intelectuales, emocionales, de percepción y movimiento, desarrolladas a partir de las capacidades básicas en interacción con el ambiente familiar y el entorno inmediato; 3) capacidades combinadas: resultan de la combinación entre capacidades internas y las oportunidades de ejercer esas capacidades en un contexto social, económico y político específico.
7 Esta idea de Nussbaum tiene un antecedente muy claro en la visión defendida por el economista paquistaní Mahbub ul Haq, amigo personal de Amartya Sen y creador de los informes de desarrollo humano del PNUD: El desarrollo humano – afirmaba el profesor Haq- tiene dos lados: “Uno es la formación de capacidades humanas -tales como el mejoramiento de la salud, el conocimiento y las habilidades. El otro es el uso que de esas capacidades adquiridas hace la gente – para el empleo, las actividades productivas o el tiempo libre. Una sociedad necesita construir tanto esas capacidades como asegurar el acceso equitativo a las oportunidades humanas. Considerables frustraciones resultan si las balanzas del desarrollo no balancean cuidadosamente ambos lados” (Haq, 2003, p. 18, 19).
8 El programa se encuentra disponible en la página del Premio Jorge Bernal a la investigación social. También puede verse directamente en este enlace.
9 Jorge Arturo Bernal Medina (1952-2010) no sólo participó en la creación y consolidación de organizaciones no gubernamentales como el Instituto Popular de Capacitación, la Escuela Nacional Sindical, Conciudadanía, la Corporación Región y Viva la Ciudadanía, sino que también lideró la discusión académica en esas organizaciones sobre las cuestiones relacionadas con pobreza, política social, desarrollo humano y justicia social. Su trabajo investigativo y propositivo contribuyó a moldear los debates y las maneras de deliberar sobre estos temas en la Corporación Región.
10 De acuerdo con Sen, es posible definir la libertad negativa (como libertad de interferencia) “sin que haya que afirmar previamente que las personas tienen un derecho inequívoco a no sufrir intrusiones” (Sen, 1997, p. 132). De otro lado, “es posible que ocurran hambrunas generalizadas sin que se violen los derechos de nadie y sin que deje de operar un mecanismo de mercado libre” (p. 134).
La desigualdad es el mayor reto de nuestra sociedad. Los resultados del índice multidimensional de condiciones de vida para las 16 Comunas y los cinco corregimientos, además de las diferencias en el ingreso, incluye otras catorce dimensiones sociales y ambientales, y aunque los contrastes entre Comunas son más marcados que entre los Corregimientos, se observa que éstos están en desventaja frente a las condiciones de vida promedio de las Comunas.
El panorama que presenta el informe Medellín Cómo Vamos es bastante preocupante en términos del desarrollo de la ciudad; en algunos casos, hay francos signos de retroceso.
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